Статья опубликована в № 4178 от 10.10.2016 под заголовком: Еще три года без реформ

Минфин консервирует расходы бюджета на три года

Половина расходов – на оборону и социальную политику

Правительственная бюджетная комиссия в пятницу одобрила проект федерального бюджета на 2017–2019 гг., рассказали «Ведомостям» четыре чиновника. Кабинет министров рассмотрит его 13 октября. Ради бюджета Минэкономразвития обновит прогноз развития экономики, снизив ее рост.

В бюджете будет заложена консервативная цена нефти в $40/барр. и возможное сохранение санкций до конца 2019 г., заявил премьер Дмитрий Медведев. Его пресс-секретарь Наталья Тимакова не ответила на запрос «Ведомостей» об итогах комиссии.

Прогноз раздора

Прогноз социально-экономического развития, вызвавший бурные споры в финансово-экономическом блоке, будет скорректирован, решили на комиссии. Это подтвердил замминистра экономического развития Алексей Ведев.

Минэкономразвития не соглашалось с предлагаемым Минфином курсом рубля в 2017–2019 гг. – 67,5, 68,7 и 71,1 руб./$ соответственно. Само Минэкономразвития ждало более крепкого курса – 65,5, 64 и 64,5 руб./$. Не верило Минэкономразвития и в достижение цели ЦБ по инфляции – 4% уже в 2017 г. Министерство ждало более высокого роста цен – 4,9, 4,4 и 4,1% в течение трех лет.

Пересмотр двух параметров ухудшил другие показатели в обновленном прогнозе Минэкономразвития, с которым ознакомились «Ведомости». Экономика вырастет в 2017 г. всего на 0,4%, а не на 0,6%, как ожидалось в прежнем прогнозе. Снижен прогноз роста ВВП и в 2018–2019 гг. – до 1,6 и 2% с 1,7 и 2,1% соответственно. При более слабом рубле и более низкой инфляции реальный рост экономики будет несколько выше, чем в прежнем прогнозе, не согласен эксперт, участвующий в обсуждении прогноза и бюджета.

Долги и резервы

Займы и использование резервов Минфин предлагает ограничить с помощью «двух ключей». Первый – размер расходов на обслуживание долга не должен превышать 0,8–1% ВВП в год с 2020 г. Второй – на случай, если потребуется занимать из-за недобора ненефтегазовых доходов или нехватки источников финансирования дефицита бюджета. Тогда дополнительные займы не должны превысить недобор ненефтегазовых доходов (разницу между фактическими доходами и расчетными – посчитанными при базовой цене нефти $40/барр. и соответствующем курсе).

В обновленном прогнозе увеличивается отток капитала: в 2017 г. до $20 млрд с $18 млрд в прежней версии, а затем ускоряется до $25 млрд в год в 2018–2019 гг. Прежние расчеты предполагали снижение оттока.

Заложенный на трехлетку прогноз обменного курса у представителей ЦБ при обсуждении не вызвал возражений, защищается представитель Минфина. ЦБ официально не прогнозирует курс, говорит его представитель, отказавшись от дальнейших комментариев. Средний курс и цена нефти в 2016 г. – около 67 руб./$ и $40/барр., объясняет чиновник Минфина, базовый тренд – укрепление доллара из-за ужесточения политики ФРС США. Мы пришли к общему знаменателю – курс в среднесрочной перспективе определяется платежным балансом, говорит Ведев.

Минэкономразвития согласилось скорректировать только базовый сценарий, утверждает чиновник министерства. Но для расчета бюджета будет рекомендовать сценарий «базовый плюс» с более дорогой нефтью – $55/барр. в 2018–2019 гг., знает он.

В нынешних условиях курс рубля не будет существенно снижаться: отток капитала продолжит уменьшаться, а счет текущих операций ухудшится не настолько, чтобы оказать такое сильное влияние на ослабление рубля, сомневается в прогнозах Минфина зампред ВЭБа Андрей Клепач. Фундаментальное значение курса сейчас – 65–70 руб./$, подсчитала Наталия Орлова из Альфа-банка. Хотя в России режим плавающего курса, но если заложить в трехлетку избыточно слабый рубль, то у всех сложится ощущение, что «власти заинтересованы в девальвации, чтобы поправить свои финансы», рассуждает она: заложить курс на уровне фундаментального – самое разумное. Все эти арифметические упражнения нужны, чтобы сбалансировать бюджет хотя бы на 2017 г., считает Владимир Тихомиров из БКС: более слабый рубль означает более высокие доходы.

Сколько тратить

Детали проектировок еще будут дорабатываться, говорит замминистра финансов Алексей Лавров. Целью бюджета Минфин в проекте основных направлений бюджетной политики называет макроэкономическую стабильность, снижение зависимости от колебаний цен на нефть и госучастия в экономике. Дефицит сокращается с 3,7% ВВП в 2016 г. до 1,2% в 2019 г. Нефтегазовые доходы снизятся в сравнении с тучным периодом вдвое – до 5,4% ВВП к 2020 г. (10,9% – в 2006 г.), доходы в целом – до 15% ВВП (23% в 2006 г. и 16,1% в 2016 г.).

Ключевая мера бюджетной консолидации – замораживание расходов на уровне 15,8 трлн руб. (меры по мобилизации доходов оценены в 1,1% ВВП ежегодно в основном за счет роста налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор и дивидендов госкомпаний). Но в действительности расходы будут немного выше (см. таблицу) – за счет 1 п. п. налога на прибыль, который федеральный бюджет забирает себе у регионов. Бюджет оказался не столь жестким, как обещал Минфин, – расходы в 16,2 трлн руб. в 2017 г. говорят в том числе о влиянии электорального цикла, считает Орлова.

Цену нефти, при которой бюджет балансируется на первичном уровне, Минфин рассчитывает снизить с $70/барр. до $40. Эту же цену Минфин предлагает с 2020 г. положить в основу «бюджетного правила», которое будет регулировать еще и долг (см. врез). А уже с 2017 г. начать применять переходный вариант правила для ограничения расходов. Определять их предложено как сумму ненефтегазовых и нефтегазовых доходов, дефицита, расходов на докапитализацию ВЭБа и обслуживание госдолга. Траты из резервов устанавливаются законом о бюджете. Если доходы превысят расходы (за вычетом трат на обслуживание госдолга), резервы будут накапливаться.

Ограничение расходов вызвало споры. Правило позволяет влиять и на реальный валютный курс, поддерживает председатель ЦБ Эльвира Набиуллина: оно позволяет меньше ослабляться курсу, когда падает цена на нефть, и наоборот. «Нам нужно не бюджетное правило, а правильный бюджет!» – критиковал планы Минфина министр экономического развития Алексей Улюкаев. Минэкономразвития будет возражать против такого подхода, знает чиновник министерства.

На что тратить

Основная идея – расходы не должны расти, а в будущем нужно менять их структуру, объясняет чиновник финансово-экономического блока: «Мы просто не можем себе позволить жить как раньше». Резких изменений в структуре расходов не планируется, констатирует Лавров. Исключений немного. Так, после резкого роста расходов на оборону в 2016 г. их доля падает в трехлетке с 24% бюджета до 17,1–17,6%. Доля социальных расходов увеличивается с 28 до 31–32%.

Половина бюджета – оборонные и социальные расходы, т. е. не поддерживающие рост экономики, оценивает Орлова. Улучшение структуры расходов очень сложно совместить, например, с госпрограммой вооружений, говорит руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич.

Нельзя слишком многого ждать от бюджета, оценивает Андрей Чернявский из Центра развития ВШЭ: «Мы пытаемся концы с концами свести, и говорить об иных задачах не приходится. Нужно пройти тяжелый период сокращения расходов». Когда бюджет выйдет на нормальный уровень дефицита, будет создана благоприятная ситуация для роста, отмечает председатель ЦСР Алексей Кудрин. «Как и за счет чего будем расти, да и будем ли вообще, решим уже в следующем году», – соглашается чиновник финансово-экономического блока. Динамика развития экономики будет определяться не параметрами бюджета на трехлетку, категоричен Гурвич: она зависит от приватизации, реформы, в том числе пенсионной, перехода на адресную социальную поддержку.