Реформа госаппарата увеличила количество начальников

В 2016 г. численность чиновников не выросла, а сократилась, но оригинальным способом, рассказала президенту Владимиру Путину председатель Счетной палаты Татьяна Голикова: «Может быть, вас эта статистика немножко удивит».

Сокращали исключительно низовое звено, а вот начальников стало больше, сообщила Голикова: заместителей руководителей федеральных органов – на 18%, директоров департаментов – на 21%, начальников управлений – на 13%. В территориальных органах чиновников в целом стало меньше на 11,9%, а начальников – больше на 8,4%.

Сокращение количества территориальных органов не привело к сокращению госсектора. Их число уменьшилось на 4,5%, зато сразу на 25% стало больше учреждений, созданных федеральными ведомствами. Это очень много, констатировала Голикова, новые учреждения требуют дополнительных бюджетных ассигнований, а иногда создаются, чтобы обойти строгие правила госзакупок. Система слишком раздута, считает Голикова, предложения, как ее оптимизировать, Счетная палата подготовит к ноябрю.

Решение сократить чиновников на 20% принял, будучи президентом, Дмитрий Медведев в 2010 г. Поручение было реализовано где-то лучше, где-то хуже, признавал он. В 2014 г. уже на посту премьера Медведев снова призвал уменьшить госаппарат, а в конце 2015 г. подписал постановление о сокращении с 2016 г. госслужащих на 10%. По данным Росстата, количество госслужащих сокращается все последние годы (см. график). Счетная палата анализировала данные только по части органов, объясняет ее сотрудник, поэтому они могут не совпадать со статистикой Росстата.

Число госслужащих младшего звена сокращается из-за низких зарплат, говорит федеральный чиновник: как только человек хоть немного обрастает связями и получает хорошее предложение о другой работе, он сразу уходит.

Нижние должности не занимаются, а поскольку работники все равно нужны, министерства и ведомства пытаются всячески расширить штат более высоких должностей, рассуждает директор Института государственного и муниципального управления Высшей школы экономики Андрей Клименко: меняют штатное расписание, вводят новые отделы, а с ними – и новых руководителей.

Сокращение госслужащих – популярное среди населения решение, в действительности оно «демонстрируется», но не реализуется, чиновников перераспределяют в другие ведомства, считает экономист Дмитрий Некрасов.

Часто проблема решается путем создания ведомства, констатирует проректор Академии труда и социальных отношений Александр Сафонов: есть министерства Дальнего Востока, Северного Кавказа, было создано, а потом ликвидировано Министерство Крыма, а теперь обсуждается создание новой службы или агентства по развитию Севера.

Дела часто подменяются отчетностью об их исполнении, продолжает Сафонов, а для ее подготовки нужно много чиновников. Ведомства сначала делают, потом переделывают, выполняют уже неактуальные поручения или противоречащие друг другу, говорит он. Например, в мае 2014 г. президент поручил правительству определить критерии системообразующих компаний, которые должны перевести свои бизнес-структуры из-за границы в Россию. Выполнить поручение не удается третий год – все такие крупнейшие российские компании и так зарегистрированы в стране, а перевод в Россию их «дочек» может плохо отразиться на их иностранном бизнесе, говорит один из исполнителей поручения. Чиновники предупреждали, что выработать такие критерии невозможно, но поручение не снято с контроля до сих пор и работа по нему продолжается. Регулярно обсуждаем с компаниями и отправляем пояснения, смысл которых – такие критерии не нужны, говорит федеральный чиновник.

Количество чиновников – побочная характеристика состояния госуправления, отмечает Клименко: оно зависит от объема функций и услуг, которые оказывают госорганы, а они, в свою очередь, – от того, как ведомства трактуют законы. Например, закон о стратегическом планировании, принятый в 2014 г., до сих пор не реализуется, зато на его исполнение тратится много сил и бюджетных денег – готовится огромный массив документов, приводит пример Клименко. Нужно избавить чиновников от избыточных, ненужных функций, заключает он, автоматизация позволит частично добиться этого, но она тоже требует дополнительных кадров на обслуживание, не говоря о деньгах.

Но количество чиновников – мнимая проблема, убежден Клименко, настоящая – невозможность привлечь хорошие кадры, отсутствие в госуправлении системы эффективного контракта: зарплата чиновников распределена по уровням и для низового звена она непривлекательна, «нужно быть хоть каким-то начальником». Есть привилегированные министерства с достойными зарплатами, поскольку там есть дополнительные фонды оплаты труда – Минфин или Минэкономразвития, говорит Сафонов, а повышение зарплат чиновникам не затронуло низовые должности.

Не должно быть цели сократить штат чиновников, считает Некрасов: по большинству направлений гражданских служащих в 3 раза меньше, чем в развитых странах Европы (см. таблицу). Нужно реструктурировать госслужащих, сказано в его статье, опубликованной в «Ведомостях»: неоправданно большое их количество занимается контрольными функциями и относительно меньшее – созданием общественных благ.