Из-за исторических особенностей развития экономики и системы регулирования в России сложилась ситуация, когда ряд государственных органов исполнительной власти наделены полномочиями по вопросам, которые, по сути, непосредственно затрагивают отношения в области конкуренции.
Одним из ярких примеров является телекоммуникационная отрасль, которую регулируют одновременно Федеральная служба по тарифам (в отношении операторов связи, являющихся субъектами естественных монополий), Роскомнадзор (в отношении операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования), Федеральное агентство связи (в части государственного регулирования цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые существенными операторами) и, наконец, собственно ФАС РФ (в отношении операторов связи, занимающих доминирующее положение).
При этом в каждом случае на оператора связи налагаются специфические ограничения и обязательства (например, «доминирующий субъект» в терминах антимонопольного законодательства и понятие «существенный оператор» в рамках закона «О связи»), а ряд функций контроля фактически дублируется.
Такая разрозненность регулирования на современном этапе представляется не вполне соответствующей закрепленным в законе целям регулирования. Так, например, закон «О связи» (ст. 1) называет такие цели, как создание условий для оказания услуг связи на всей территории РФ, содействие внедрению перспективных технологий и стандартов, обеспечение централизованного управления российским радиочастотным ресурсом, защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов. Прямо предусмотрено также обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи. Вместе с тем целью закона о защите конкуренции является защита рынков конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Поэтому представляется необходимым четко разделять функции и полномочия по защите конкуренции и функции по созданию сопутствующих условий для ее развития, к которым, например, можно отнести вопросы упрощения лицензирования, снятия административных барьеров, содействие внедрению новых услуг и т. д. Недопустимыми должны стать попытки одновременного и, главное, разнонаправленного регулирования вопросов, непосредственно влияющих на конкуренцию. В качестве примера уместно привести наблюдающиеся неоднократные попытки использования отраслевого законодательства для расширения сферы, по сути, государственного ценового регулирования в области телекоммуникаций за счет распространения на операторов сотовой связи института «существенных операторов».
Для дальнейшего эффективного развития конкурентной политики необходимо создание единых механизмов регулирования и защиты конкуренции, исходящих из единой концепции доминирования (рыночной силы) в понимании антимонопольного законодательства, а не отраслевых правил. Соответствующие функции и полномочия должны быть сосредоточены в едином органе — ФАС.
Задача ФАС — не регулирование цен
Важный момент: антимонопольное регулирование в основном осуществляется с помощью рыночных механизмов. Между тем в последние годы ФАС стремится непосредственно воздействовать на ценовую политику хозяйствующих субъектов. И если попытки ценового влияния могут быть обоснованными в отношении отдельных хозяйствующих субъектов, допустивших соответствующее нарушение антимонопольного законодательства, то в отношении иных субъектов такие действия в явной или скрытой форме представляются избыточными.
Прошло несколько серий антимонопольных разбирательств в отношении ряда нефтяных компаний с привлечением к административной ответственности и взиманием оборотных штрафов. Однако обычные потребители, по-видимому, не могут ощутить на себе их последствия, например падение цен на бензин. Поэтому закономерен вопрос об эффективности подобного рода воздействия на хозяйствующих субъектов.
Согласно ст. 1 закона «О защите конкуренции» его цели — обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Поэтому экономика отдельных отраслей и государства в целом могла бы выиграть, если бы регуляторная политика антимонопольного органа была сфокусирована на контроле за состоянием конкурентной среды на товарном рынке: это вопросы снижения барьеров входа на рынок (в том числе административных), условия обращения товара и т. п., и только после этого в рамках представленных полномочий — на ценовую политику компаний.
Антимонопольная политика должна базироваться на предупреждении
Согласно докладу ФАС о состоянии конкуренции в России (март 2010 г.), в 2009 г. ФАС возбудила 9664 дела, что почти на 48% больше, чем в 2008 г. (6541). Также значительно увеличилась статистика по принятым решениям о нарушениях (6864 решения против 3993 в 2008 г., т.е. рост около 72%). ФАС признает увеличение статистики, указывая, правда, при этом, что наибольшую долю в структуре выявленных нарушений занимают нарушения со стороны публично-правовых образований. Представляется, что при продолжении подобной практики применения антимонопольного законодательства и без изменения подходов количество возбужденных дел вряд ли будет уменьшаться.
Решением данного вопроса может стать дальнейшее усиление адвокатирования конкуренции, представляющее собой реализацию механизмов исполнения требований антимонопольного законодательства, основанных не на понуждении, а на разъяснении.
Действующее антимонопольное законодательство, подкрепленное общим ужесточением уголовной и административной ответственности за его нарушение, не способствует тому, чтобы бизнес добровольно устранял допущенное нарушение. Ведь даже при его устранении остается риск наложения крупных штрафов и реальная возможность возбуждения уголовного дела.
Закон «О защите конкуренции» сегодня содержит ряд норм, направленных на упреждение ограничения конкуренции: контроль за экономической концентрацией, предполагающий предварительное согласование с антимонопольным органом целого ряда действий и сделок (ст. 27-29); контроль за ограничивающими конкуренцию соглашениями, предусматривающий возможность хозяйствующих субъектов, обратиться в антимонопольный орган с заявлением о проверке соответствия проекта соглашения требованиям антимонопольного законодательства (ст. 35).
Однако бизнес также нуждается и в институте предостережения нарушения антимонопольного законодательства. Если отдельные действия хозяйствующего субъекта потенциально могут нарушить антимонопольное законодательство, ФАС должна иметь полномочия направить письменное предостережение. Позитивные последствия внедрения этого института смогут ощутить на себе как отдельные хозяйствующие субъекты, так и государство, поскольку он создаст предпосылки к развитию конкуренции. При этом как источники информации о потенциальных нарушениях целесообразно рассматривать не только публичные выступления должностных лиц, как сейчас предлагается, но и сообщения в СМИ, информацию, полученную от заявителей или в ходе проведения проверочных мероприятий, результаты анализа состояния конкуренции на конкретных товарных рынках и т.п.
