Эволюция бюджетной политики за последнее десятилетие показывает, что, к сожалению, кризис отбросил назад не только нашу экономику, но и экономическую политику. До 2008 г. благодаря удорожанию нефти государство получало дополнительные доходы, из которых примерно половина сберегалась, а половина тратилась, что достаточно разумно.
В ходе кризиса начался отход от ответственной политики по многим направлениям. Первый шаг был сделан, когда мы включили в антикризисную программу большой объем постоянных бюджетных обязательств. В принципе, главная заповедь антикризисной политики состоит в том, что бороться с кризисом нужно за счет временных мер, которые могут быть быстро свернуты после стабилизации ситуации. Это позволяет, с одной стороны, частично компенсировать падение частного спроса во время кризиса, и с другой — вернуться к прежнему состоянию после завершения кризиса. У нас существенную часть программы составило увеличение пенсий, которое требует дополнительных расходов не только в период кризиса, но и на все последующие годы. Стоимость этой меры достигла почти 4% ВВП, что превышает, например, все расходы государства на здравоохранение. Не будем гадать, чем такая мера была продиктована: предвыборными соображениями или еще чем-то. Так или иначе, она шла против экономической логики, серьезно нарушила бюджетную сбалансированность.
Наглядным проявлением ухудшения нашей бюджетной политики стало изменение структуры государственных расходов. Основной итог, если сравнивать докризисные и послекризисные расходы расширенного бюджета, состоит в резком увеличении доли расходов на социальную политику. Их удельный вес составлял чуть больше четверти, теперь превышает треть всех расходов. Величина социальных расходов в процентах ВВП возросла на 4,5 процентного пункта. Понятно, что бюджетные ресурсы ограничены, следовательно, наращивание социальных расходов жестко ограничивает наши возможности больше тратить на здравоохранение, образование, на национальную экономику. При этом многочисленные исследования уже давно выявили, что увеличение продуктивных расходов, которые работают на накопление физического или человеческого капитала, ускоряет рост, а наращивание других расходов, в том числе социальных, наоборот, замедляет рост. Таким образом, своей бюджетной политикой мы подрываем перспективы своего развития.
Следующий признак снижения качества бюджетной политики — сокращение горизонта планирования. Если до кризиса мы перешли к трехлетнему бюджету, разрабатывали долгосрочную бюджетную стратегию, то сейчас решение в основном принимается сиюминутно. Это проявилось, например, в той же пенсионной реформе. Такие реформы по определению должны просчитываться на 50-70 лет вперед. Во всем мире сейчас идет старение населения, которое грозит устойчивости бюджетной системы в целом, и прежде всего пенсионной системы. Развитые страны давно обеспокоены этим. У нас пенсионную реформу, которая, как я говорил, очень дорогостоящая (почти 4% ВВП), провели, не объясняя, что предполагается делать дальше, за пределами 2010-го и нескольких последующих лет. То есть мы повысили уровень пенсий, но не решили при этом надвигающиеся проблемы, связанные с ухудшением демографической ситуации. Поскольку правительство в лице в первую очередь Минздравсоцразвития не представило долгосрочного анализа экспертному сообществу, я сделал свои расчеты. Они показывают, что если мы не проводим новых серьезных реформ, то коэффициент замещения очень быстро возвращается к той точке, с которой мы начали (т. е. к уровню 2008 г.), и продолжает падать дальше. Если мы пытаемся противостоять этой тенденции, наращивая трансферт из федерального бюджета, то со временем почти все средства федерального бюджета должны будем тратить на пенсии. Другой вариант — мы последовательно увеличиваем ставки пенсионных взносов. Тогда нужно повышать их в среднем на пункт в год, и к 2050 г. эти ставки достигнут 60%. Таким образом, реформа 2010 г. не только не решила долгосрочные пенсионные проблемы, но, напротив, осложнила их решение, поскольку мы без остатка пустили в ход все резервы, которые можно было использовать для обеспечения долгосрочной сбалансированности.
Следующий новый порок нашей бюджетной системы: мы стали идти не от имеющихся бюджетных ресурсов к обязательствам, как должно быть в лучшей практике бюджетного планирования, а наоборот — сначала принимаем расходные решения, затем начинаем думать, как бы их профинансировать. Такая ситуация была с пенсионными расходами, сейчас повторяется с государственной программой вооружений и прочими военными расходами. Отчасти это отражает децентрализацию бюджетного процесса. То есть теперь правительство проявляет большую, чем раньше, готовность принимать расходные предложения отдельных ведомств (здесь вновь пенсионная реформа дает хороший пример). Поэтому моя критика направлена не против Министерства финансов — как ответственного за бюджетную политику. Оно долго героически удерживало стабильность, но сейчас факторы дестабилизации стали перевешивать.
В принципе, у нас есть потенциал для решения этих проблем — и на стороне доходов, и на стороне расходов. У нас есть возможности увеличить бюджетные доходы, не тормозя развитие экономики. Это можно сделать в первую очередь за счет природной ренты, которую в нефтяной отрасли мы извлекаем по максимуму (более 80%), а в газовой — лишь 35%. Если довести извлечение ренты в газовой отрасли до уровня нефтянки, бюджет получит дополнительно 1,5% ВВП. Дальше есть большой потенциал сокращения неэффективных расходов. Это госзакупки (была названа цифра, что здесь переплачивается 1 трлн руб.), субсидии, которые резко выросли в ходе кризиса и которые, на мой взгляд, только вредят экономике. Я, конечно, не говорю, что нужно все субсидии немедленно отменить, но следует поставить жесткий срок, после которого они должны быть свернуты и ликвидированы. Нужно проводить реформы — в частности, новую пенсионную реформу. Нужно восстанавливать бюджетные правила — например, сбалансированность бюджета при разумной долгосрочной цене на нефть на уровне $75-80 за баррель.
Основное препятствие — все меры требуют политической воли: принятия непопулярных решений либо ущемления частных экономических интересов политически влиятельных игроков. Но если мы не преодолеем эти препятствия, то нет смысла говорить о новых моделях роста. Так что у меня простой месседж: нужно срочно остановить деградацию бюджетной политики. Мысль очевидная, но почему-то об этом говорят куда реже, чем о Сколкове или международном финансовом центре. Хотя, по моему убеждению, для развития страны это куда как важнее.
