Стратегия долгосрочного развития: Сделать бюджетный процесс понятным

Любые программы и концепции социально-экономического развития могут быть рассмотрены в терминах обязательств групп, имеющих отношение к разработке и реализации данных программ и концепций. Поскольку ни одна из программ не может обойтись без формулирования в той или иной форме обязательств со стороны государства, возникают вопросы, в чем состоят эти обязательства, каким образом они соотносятся с интересами различных групп в обществе, с помощью каких индикаторов оценивать выполнение или, наоборот, невыполнение обязательств, каковы последствия невыполнения обязательств. Все эти вопросы в полной мере применимы на более коротком временном горизонте к выстраиванию бюджетного процесса, в рамках которого происходит формирование расходных обязательств в первую очередь органов исполнительной власти и местного самоуправления.

В течение более чем четырех лет бюджетная система находится в переходном состоянии от сметного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). В отличие от сметного бюджетирования в рамках БОР финансируется не сеть бюджетных учреждений и организаций, а деятельность ведомств, направленная на достижение общественно значимых целей при условии повышения уровня автономности ведомств в принятии решений о расходовании средств, например в части стимулирования сотрудников ведомств, и одновременного повышения уровня ответственности за соблюдение процедур бюджетного процесса и достижение результатов, связанных с общественно значимыми целями. Успех в создании БОР – это в первую очередь возможность восстановления (укрепления) доверия населения (прежде всего – налогоплательщиков, активной части населения) к государству. Ведь известно, что доверия во взаимоотношениях без понимания действий и намерений контрагента не бывает. БОР – это способ, как государству стать более понятным для своих граждан, чтобы уважение основывалось не на страхе (или не только на страхе), а на понимании и доверии.

На данный момент есть много свидетельств в пользу того, что возникает система бюджетирования, которая всего лишь имитирует БОР.

Во-первых, отсутствуют механизмы формирования стимулов должностных лиц работать на достижение результата, определенного в соответствии с потребностями общества.

Во-вторых, не созданы механизмы, позволяющие обеспечить удовлетворительный уровень адаптируемости государственного управления к изменениям во внешней среде.

В-третьих, не работают механизмы, обеспечивающие сопряженность бюджетирования с формированием экономической политики на одном и том же временном горизонте принятия решений.

Между тем отработка данных механизмов – это шанс на блокирование «эффекта храповика», который работает в логике финансирования ведомств от достигнутого. Следствие данного эффекта – расширение государственных расходов вне связи с достижением социально значимых результатов, что является одним из факторов раскручивания государством инфляционной спирали.

На повестке дня у реформаторов стоит ряд ключевых задач, решение которых позволит реализовать цели реформы, заключающиеся в повышении эффективности государственных расходов, уровня удовлетворенности деятельностью органов государственной власти и доверия к ним со стороны граждан, а также в смягчении «эффекта храповика». К таким задачам относятся:

– обеспечение соответствия направлений деятельности ведомств приоритетам экономической политики государства, а приоритетов экономической политики – общественным потребностям;

– создание системы контроля реализации ведомствами своих функций, основанной на формировании адекватных стимулов государственных служащих и обеспечении условий информационной прозрачности органов власти, позволяющих гражданам сопоставлять результаты деятельности ведомств и соответствующие расходы. Информационная инфраструктура, характерная для БОР, должна включать:

– как минимум три элемента контроля: межведомственный вертикальный контроль (правительство – главный распорядитель бюджетных средств и т. д.), внутриведомственный контроль и общественный контроль результативности деятельности ведомств;

– действенные средства обратной связи (как внутриведомственные, так и внешние), позволяющие, с одной стороны, корректировать действия в рамках решения стратегических целей ведомств, с другой – выявлять наилучшие способы достижения данных целей. Соответствующие механизмы отчасти обеспечиваются за счет внедрения общественных систем контроля. Однако необходимы и механизмы, позволяющие оперативно решать тактические задачи, – например, публичные, действующие при ведомствах на постоянной основе общественно-консультативные советы;

– эффективные механизмы решения межведомственных задач, включающие процедуры урегулирования споров между ведомствами в ходе достижения стратегических целей правительства. Кроме того, система финансирования государственных учреждений должна замыкаться на обеспечении условий достижения целей и задач, а не на содержании ведомств, стимулы которых сводятся к раздуванию расходов. На сегодняшний день лишь значительные негативные экономические или социальные шоки позволяют рассчитывать на сравнительно быстрое реагирование системы распределения бюджетных средств в части обеспечения внепланового финансирования принимаемых ведомствами обязательств. При этом характеристики финансирования немногим отличаются от сметного бюджетирования.

БОР как альтернатива сметному бюджетированию предъявляет высокие требования к навыкам государственных служащих в области экономического анализа, финансового планирования, использования математических методов статистики при внутриведомственной оценке результативности подразделений и т.п. Указанные требования выглядят непреодолимым ограничением в условиях проблемы негативного отбора кадров в государственном секторе и неэффективных институтов государственной гражданской службы. Вот почему повышение конкурентоспособности государственной службы по отношению к частному сектору, а также изменение законодательства, регулирующего трудовую деятельность государственных гражданских служащих в части приближения норм к общегражданскому регулированию трудовых отношений, – одни из первостепенных задач.

Переход к БОР вне решения указанных задач и проблем сопряжен с возникновением значительных рисков возникновения сбоев не только системы финансирования бюджетных учреждений, но и выполнения государством основополагающих функций. Повышение уровня автономности ведомств в условиях перехода к БОР при высоком уровне коррупции в стране, при некачественных системах контроля и стимулирования может спровоцировать еще больший разрыв между действиями должностных лиц и общественными потребностями, разрастание ведомственных расходов вне связи с уровнем достижения общественно значимых целей. Другими словами, БОР как альтернатива сметному бюджетированию при данных условиях может представлять собой не инструмент повышения качества государственного управления и доверия граждан к государственным органам, а причину их ухудшения.

Как показывает более чем полувековой мировой опыт, реформы государственного аппарата и бюджетного процесса в разных странах проходили достаточно сложно, не давая однозначных результатов и сопровождаясь сопротивлением различных групп интересов. Внедряемые правила контроля и стимулирования противоречат соблазну обогащения должностных лиц, что осложняется постоянным давлением со стороны групп интересов. Осознавая данные ограничения и опираясь на заинтересованные в создании эффективного государственного аппарата группы, реформаторы должны усиливать их переговорную силу, создавать благоприятные стимулы, механизмы преодоления соответствующих ограничений. Пассивное же принятие большинством участников бюджетного процесса внедряемых институтов БОР обрекает реформу на провал.