Свобода торговли: Цена Таможенного союза
Таможенный союз - это межгосударственное соглашение, подразумевающее образование единой таможенной территории и проведение согласованной торговой политики в отношении всех остальных стран. В таком соглашении могут присутствовать исключения - так называемые изъятия, выражающиеся либо в применении разными странами-участниками разных правил торговли с остальным миром, либо в наличии некоторых торговых ограничений внутри таможенного союза. О полноценном таможенном союзе можно говорить, если таких изъятий мало или они слабо влияют на общую картину торговли. Такая ситуация, например, имеет место в ЕС.
Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана характеризуется, по крайней мере в торговле товарами, наличием нескольких несущественных изъятий и одного весьма существенного. К несущественным изъятиям, например, относится таможенный тариф в отношении большинства легковых автомобилей: при ввозе для реализации на территории Белоруссии и Казахстана взимается таможенная пошлина в размере 30% от стоимости транспортного средства, а при ввозе для реализации на территории России - 25%. Существенное изъятие - это применение экспортной пошлины на газ, нефть и нефтепродукты.
Пошлина как инструмент поддержки и влияния
Вообще экспортная (вывозная) пошлина - это наряду с налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ) реализация принципа распределения природной ренты, согласно которому все население так или иначе является совладельцем находящихся в недрах природных ресурсов: если какая-либо компания добывает некий природный ресурс (прежде всего нефть или газ), она должна заплатить государству НДПИ, а если этот ресурс вывозится за рубеж - еще и экспортную пошлину. Однако у экспортной пошлины существует и другая функция: поскольку это налог, уплачиваемый только при продаже за границу, цена ресурса внутри страны без НДС оказывается ниже мировой примерно на величину этой пошлины. Это означает неявное субсидирование всей отечественной промышленности, использующей энергоресурсы, поскольку такая ситуация эквивалентна продаже ресурса внутри страны по мировой цене и выдаче субсидии потребителям ресурса в размере, равном разнице стоимости всей проданной в России нефти в мировых и в отечественных ценах (примерно $100 млрд в год). Длительное применение такого механизма субсидирования приводит, например, к тому, что отечественная нефтепереработка, не имея существенных стимулов для модернизации, по-прежнему создает отрицательную добавленную стоимость в мировых ценах: с точки зрения технологического процесса выгоднее продавать на экспорт всю направляемую в российскую нефтепереработку нефть - на вырученные средства можно приобрести большее количество нефтепродуктов, а прямые потери составляют десятки миллиардов долларов в год.
При формировании Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана к имевшей место беспошлинной торговле товарами между странами-участниками добавилось создание единой таможенной территории. При этом, поскольку товары из третьих стран облагаются таможенными пошлинами на границе Таможенного союза вне зависимости от того, куда везется товар для реализации, возник вопрос, как делить доходы от таможенных сборов. Логично делить доходы от таможенного налогообложения импорта в пропорциях потребления соответствующих импортных товаров, ввозимых из третьих стран, а доходы от налогообложения экспорта - в пропорциях производства соответствующих товаров, идущих на экспорт. Для сборов от ввозных пошлин нормативы распределения доходов установлены в примерном соответствии с пропорциями импорта из остального мира на территорию стран Таможенного союза: Белоруссия - 4,70%, Казахстан - 7,33%, Россия - 87,97%.
Для сборов же от вывозных пошлин действует следующее правило. Если ресурс продается в страну, не являющуюся членом Таможенного союза, с ресурса взимается экспортная пошлина, которая перечисляется в бюджет страны-экспортера. Если продажа происходит внутри Таможенного союза, то часть ресурса, используемая затем для внутреннего потребления, не облагается экспортной пошлиной, а та часть, которая затем идет на экспорт в третьи страны или используется в производстве нефтепродуктов, идущих на экспорт в третьи страны, облагается экспортной пошлиной, поступающей затем в бюджет страны - производителя ресурса. Таким образом, страна, не владеющая природными ресурсами и входящая в Таможенный союз, имеет возможность получать часть природной ренты партнеров по Таможенному союзу, покупая ресурс, по крайней мере для внутреннего использования, по ценам ниже мировых. Россия и Казахстан являются нетто-экспортерами нефти и газа, нефтегазовая торговля между Казахстаном и Белоруссией практически отсутствует, поэтому этот аспект на практике имеет отношение только к торгово-экономическим отношениям России и Белоруссии.
Во сколько России обходится Белоруссия
Каковы же размеры практически прямого трансферта из российского бюджета в белорусскую экономику на текущий момент и каких можно ожидать в ближайшем будущем? В 2012 г. в Белоруссию было продано 21,3 млн т сырой нефти, из которой примерно 50-55% использовалось для внутренних нужд, а 45-50% - для производства нефтепродуктов, идущих затем на экспорт. Поставки газа в Белоруссию составили 19,7 млрд куб. м, этот газ напрямую не реэкспортировался. Средняя мировая цена на нефть Urals в 2012 г. составила примерно $800 за 1 т, экспортная пошлина - примерно $400 за 1 т. Для газа как таковой мировой цены нет, для каждой страны цена определяется отдельным контрактом, и для Белоруссии средняя цена в 2012 г. составила $173 за 1000 куб. м (для сравнения: для Армении - $250 за 1000 куб. м, для Грузии - $280 за 1000 куб. м, для Украины - $430 за 1000 куб. м.). Экспортная пошлина на газ - 30% от цены. В таких условиях с поставок нефти и газа в Белоруссию изначально не уплачивается примерно $9,5 млрд: $8,5 млрд за счет нефти и $1 млрд за счет газа. Затем российскому бюджету компенсируется экспортная пошлина за ту часть нефти, которая используется в производстве нефтепродуктов, идущих потом на экспорт в третьи страны, т. е. за 10 млн т, что соответствует примерно $4 млрд (точнее, по данным федерального казначейства, $3,8 млрд в 2012 г.). Следовательно, объем чистого нефтегазового трансферта из России в Белоруссию в 2012 г. можно оценить в $5,7 млрд. Точных данных за 2013 г. еще нет, но различия минимальные. Отметим, что это трансферт в экономику Белоруссии именно из бюджета России, а не из российских нефтегазовых компаний: вместо уплаты пошлин в российский бюджет они фактически передают его бюджету Белоруссии.
Но это еще не все. С образованием Таможенного союза одновременно с взиманием пошлины на российскую нефть, используемую затем на белорусских НПЗ для производства экспортируемого бензина, колоссально вырос экспорт растворителей из Белоруссии - под их видом полулегальным образом вывозились нефтепродукты. Оценить масштабы потерь сложно, но Белоруссии было предложено компенсировать российскому бюджету $1,5 млрд. В августе 2012 г. белорусское руководство заявило, что экспорт растворителей и разбавителей прекращен, и уже в I квартале 2013 г. экспорт растворителей упал в 3000 раз по сравнению с аналогичным периодом 2012 г. Однако в октябре 2013 г. Александр Лукашенко заявил, что в таких условиях Белоруссия «не потянет Таможенный союз», после чего стороны договорились о том, что с 2015 г. (образование Евразийского союза), а возможно, и с 2014 г. Белоруссия не будет перечислять в бюджет РФ никаких экспортных пошлин.
По итогам 2013 г. российский бюджет получил от Белоруссии плату за экспортную пошлину примерно в размере $4 млрд, а вот в 2015 г. и, возможно, в 2014 г. по новым условиям не получит ничего. В этом случае с учетом планируемого увеличения объемов поставок нефти из России в Белоруссию при текущих ценах на нефть ежегодный трансферт в белорусскую экономику вырастет с $5,7-6 млрд до $10 млрд.
Что такое $10 млрд для Белоруссии? Это примерно 15% ВВП, более 40% всех государственных расходов республики. Для сравнения: в России налоги на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и экспортные пошлины на сырую нефть, природный газ и нефтепродукты составляют около 10% ВВП. Если Россия могла бы получать дополнительно такой же трансферт, как и Белоруссия (разумеется, в процентах ВВП), у нас не было бы никаких проблем с дефицитом бюджета, а долю расходов на образование и здравоохранение в ВВП можно было бы довести до уровня скандинавских стран.
Субсидии для партнеров
Недавно Армения, еще не вступив в Таможенный союз, получила возможность закупать российский газ, нефтепродукты и алмазы без экспортных пошлин. В Армению экспортируется примерно 100 млн т нефтепродуктов и 1,7 млрд куб. м природного газа в год. При текущем значении экспортной пошлины на нефтепродукты $260 за 1 т, цене на газ для Армении $250 за 1000 куб. м и экспортной пошлине на газ 30% трансферт в бюджетную систему Армении и потери российского бюджета со следующего года составят примерно $125 млн в год. Для Армении это не так много, как для Белоруссии, но в относительном выражении все равно весьма существенно - порядка 1,2% ВВП.
Таким образом, если получать ресурсную ренту по схеме «со всего, что для России, - НДПИ, со всего, что за рубеж, - НДПИ плюс экспортная пошлина», принятие в Таможенный союз новых стран, не являющихся нетто-экспортерами нефти и газа, будет означать для российского бюджета потери, не компенсируемые сколько-нибудь значимо ростом доходов от экспорта в эти страны. Субсидировать или нет промышленность партнеров по Таможенному союзу так же, как собственную промышленность, - вопрос политический, однако вряд ли такое субсидирование должно дискриминировать российские регионы: возможность фактического реэкспорта без уплаты экспортной пошлины для Белоруссии ставит ее в положение более выгодное, чем положение любого региона нашей страны.
В то же время договариваться с партнерами по Таможенному союзу о компенсации экспортных пошлин будет достаточно сложно, это может периодически провоцировать возникновение напряженности в отношениях между странами. Представляется разумным постепенно перейти к изъятию государством ренты из нефтегазового сектора только через НДПИ, увеличив сборы от этого налога таким образом, чтобы это изменение одновременно с обнулением экспортной пошлины было нейтральным для нефте- и газодобывающего секторов. Такая трансформация поставит российских производителей и производителей стран - партнеров по Таможенному союзу в абсолютно равные условия и снимет вопросы скрытого субсидирования отечественной и соседних экономик. Движение в этом направлении происходит, но, к сожалению, очень медленно: до 2016 г. запланировано повышение базовой ставки НДПИ на 41% и снижение экспортной пошлины на 14%. Если бы этот процесс получилось правильно довести до логического завершения за 5-6 лет, бюджет мог бы получать ресурсную ренту в объеме даже большем, чем сейчас (примерно на $100 млрд в год, что соответствует 4-5% ВВП), а отечественную промышленность можно было бы субсидировать уже либо напрямую, либо за счет снижения других налогов.