Светлана Авдашева: Прозрачность закупок в госсекторе может быть вредна
По данным Объединения корпоративных юристов, в 2012 г. первое место в «рейтинге озабоченности» крупных российских компаний занимает закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», принятый летом 2011 г. (далее – закон о закупках в госсекторе). Если закон расценивается российскими компаниями как источник проблем, это означает одно из двух. Либо нормы закона хороши и оправданны и они защищают российских покупателей и налогоплательщиков в ущерб крупным компаниям (чему последние, безусловно, не рады), либо закон ограничивает компании госсектора, не принося при этом выигрышей покупателям и налогоплательщикам. Попробуем разобраться.
Цели регламентации закупок в госсекторе
Политика закупок в госсекторе, так же как и государственных закупок, должна защищать гражданина либо как налогоплательщика, либо как покупателя. Чем хуже организованы закупки в госсекторе, чем больше в них коррупции и меньше конкуренции, тем выше цены и издержки, тем больше приходится налогоплательщикам платить за работу госсектора, тем меньше услуг (и худшего качества) они получают в обмен за свои налоги (худшее здравоохранение и образование, меньшую безопасность и т. д.). На состояние кошелька граждан госсектор влияет еще одним способом – регулированием тарифов естественных монополий. В основе тарифа лежат затраты, которые формируются исходя из цен приобретенного сырья, и чем хуже организованы закупки, тем больше российский гражданин заплатит за коммунальные услуги, газ и электричество.
Что могут и чего не могут получить потребители от регламентации закупок в российском секторе
Эффективные закупки – один из важных путей повышения эффективности госсектора, хотя и не единственный, в терминологии математиков – необходимый, но недостаточный. Собственно, без контроля над издержками компании госсектора могут при снижении стоимости закупок повысить выплаты работникам, сохранив издержки неизменными.
К сожалению, нет уверенности, что регламентация закупок в варианте, предложенном законом, действительно приведет к большей конкуренции и снижению цен. Каждой компании предписано разработать правила конкурентных закупок, перспективный план закупок на срок не менее года (а по инновационной продукции – на срок до пяти лет), не менее чем за 20 дней до окончания приема заявок разместить на сайте всю конкурсную документацию, собрать заявки, выбрать по заранее объявленной схеме победителя, разместить на сайте протокол конкурсной комиссии. Добросовестное следование этим правилам может обеспечить конкуренцию там, где она сдерживалась либо отсутствием информации, либо заведомой недобросовестностью покупателя при отборе поставщика. Конечно, эти ситуации отнюдь не редки, но ведь нельзя утверждать, что без них не обходится ни одна закупка. К сожалению, применение универсальных правил ко всем закупкам может даже ослабить конкуренцию. Прямые переговоры с потенциальными поставщиками могут привести к большему снижению цены, чем формализованная процедура с заранее объявленными критериями отбора и заявленной максимальной ценой. При закупках небольших партий дешевле пойти в магазин и просто купить, чем объявлять конкурс, потому что соблюдение процедур стоит денег. Процедуры дорого стоят не только закупщику, но и поставщику. По данным исследования европейских госзакупок, проведенного Ernst & Young в 2011 г., поставщики несут втрое большие издержки на соблюдение закупочных процедур, чем закупщики. Даже если российские правила закупок в госсекторе будут включать более экономные процедуры, в любом случае поставщик несет большие затраты на подготовку конкурсного предложения, чем на заключение обычного договора поставки.
Самое печальное, что даже если в части госсектора экономия (причем весьма существенная) возможна, она будет перекрыта только прямыми затратами на применение закона, без учета упущенной выгоды. До сих пор неизвестно, сколько организаций и компаний подлежат действию закона: размах оценок составляет от 200 000 до 400 000. Если во исполнение закона каждый субъект наймет двух дополнительных сотрудников в отдел закупок и каждый третий – в отдел IT, ежегодные затраты на применение закона достигнут 150–300 млрд руб. При объеме закупок госсектора в 7 трлн руб. – даже если рассчитывать, что 70% этих закупок допускают экономию, чтобы предприятия госсектора снизили затраты, – минимальная экономия на закупках должна составлять от 3 до 6% стоимости. Эксперты отнюдь не уверены, что такая экономия обеспечивается применением правил государственных закупок, которые закон о закупках в госсекторе воспроизводит в легком варианте.
Если же предприятия не получат достаточной экономии на закупках, ничего от применения закона не выиграют граждане и как покупатели, и как налогоплательщики – им придется платить, исходя из по-прежнему высоких (если не более высоких) затрат. Будет хуже, если из-за возросших затрат поставщиков и закупщиков платить придется больше, а риск этого вовсе не исключен.
Что такое госсектор – в теории, в России и в законе
Проблема не только в том, что регламентация стоит дорого, – она стоит дорого там, где ее применение не может дать заметных выигрышей. Под действие закона о закупках в госсекторе подпадают и прямо или косвенно принадлежащие государству компании, действующие на конкурентных рынках, и компании с ничтожной долей регулируемых видов деятельности в обороте – владельцы котельных, поставляющих тепло в небольших городах, железнодорожных путей необщего пользования, сетей электросвязи.
Правила закупок должен соблюдать не просто госсектор в очень широком понимании, но и госсектор, не прошедший реструктуризацию, необходимость которой признается экспертным сообществом много лет, и дополнительно разросшийся в самых разных направлениях за последнее пятилетие; а также компании, которые при самой большой фантазии нельзя отнести к госсектору. Предприятия и организации, подлежащие регулированию закона, неоднородны по размеру, структуре и частоте закупок, диверсификации структуры закупок и многим другим параметрам.
Закупки не следует рассматривать обособленно, вне общей стратегии в отношении госсектора. Если госсектор должен быть ограничен предоставлением государственных услуг и естественно-монопольных видов деятельности – регламентация закупок оправданна, хотя и не обязательно в рамках универсальных правил. Но если компании госсектора присутствуют в конкурентных секторах, регламентация закупок – и особенно прозрачные закупки – может оказаться не только бесполезной, но и опасной для конкуренции.
Мировой опыт убедительно говорит о том, что прозрачность, включающая информированность продавцов, может оказаться вредной для конкуренции. Хрестоматийной стала история о том, как в середине 1990-х гг. орган конкурентной политики Дании принял решение собирать и публиковать данные о ценах бетона, рассчитывая добиться их понижения за счет лучшей информированности покупателей. Однако результат оказался противоположным: в течение полугода с момента введения этого правила цены выросли почти на треть, разброс цен у разных продавцов снизился, и в дальнейшем цены поддерживались на достигнутом более высоком уровне. Хорошо информированным продавцам оказалось проще поддерживать высокие цены. Эта история и многие другие ей подобные показывают, что информированность покупателя – для конкуренции хорошо, но информированность продавцов – обычно плохо. Как в системе прозрачных закупок обеспечить информацию только одной стороне рынка, не предоставив ее другой, непонятно.
Почему так получилось
Невозможно поверить, что разработчики закона не понимали масштабов затрат на его применение. Ими двигало оправданное желание наконец начать что-то делать с неэффективностью государственного сектора. Но самые большие потери эффективности локализованы в самых крупных компаниях госсектора, до сих пор успешно соперничающих за влияние с органами исполнительной власти. Надежда начать решение проблемы с разработки универсальных правил для всего госсектора и стала главным мотивом принятия закона. Проблема лишь в том, что один размер на всех не подходит, и не исключено, что в результате применения закона проблема неэффективности в госсекторе не решится, а лишь усугубится.
Автор – заместитель директора Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ