«Наведение порядка», которое происходило на протяжении всех нулевых, сопровождалось усилением государственного регулирования. В последние годы регулирующее воздействие стало еще сильнее. Более всего оно коснулось публичных отраслей, таких как образование, здравоохранение, охрана порядка. Предприниматель может избежать избыточного регулирования, уйдя в тень, или просто свернуть свою деятельность в соответствующей отрасли. Публичные организации, с одной стороны, являются государственными или муниципальными, а с другой – обладают довольно высоким уровнем автономии и ответственности за конечный продукт. Обойти регулирование для них практически невозможно. Но это не значит, что их реакция заключается в соблюдении предписаний. То, как в действительности организации реагируют на возрастающий контроль со стороны государства, – отдельная интересная тема исследований.
Вот пример одного крупного университета. Если в 2008 г. (т. е. когда кампания по усилению учета и контроля в образовательном хозяйстве уже была в разгаре) на 100 преподавателей приходилось 83 представителя управленческого и административного персонала, то к 2012 г. (при почти не изменившемся числе студентов) численность преподавателей сократилась на 22,5% и на 100 преподавателей стало приходиться 119 управленцев и администраторов (численность которых возросла на 12%).
Это типичная реакция организации на регулирующее воздействие, будь то вуз, правоохранительный орган или больница. Почти сразу же после появления новой регуляции (правила, сертификационные требования, стандарты, формы отчетности) руководство организации заботливо решает, что нагружать всем этим «занятых делом» сотрудников не нужно. Вместо этого нужно создать отдельное небольшое подразделение (или хотя бы нанять специального человека), который будет производить этот вид «макулатуры». Иногда, правда, руководство пытается заставить сотрудников заполнять очередную форму (оформлять очередные документы) самостоятельно. К чему приводят такие попытки, становится понятно после первой же проверки. После этого создается специальное подразделение.
На первых порах такое подразделение занимается своей работой самостоятельно, но затем (обычно довольно скоро) выясняется, что для эффективной работы необходимы какие-то сведения от низовых сотрудников. Тогда значимой частью работы подразделения становится рассылка всевозможных запросов, форм и принуждение к их заполнению. На следующем этапе либо само подразделение начинает требовать больше цифр и отчетов, чем требуется вышестоящим контролером, либо руководство организации забывает, что создало это подразделение только для того, чтобы отбиться от очередной регуляции, и начинает давать ему некоторые содержательные задания. Для выполнения таких заданий опять же требуется получить какие-то данные «снизу». В результате нагрузка на тех, кто непосредственно учит, лечит, ищет преступников и т. д., возрастает в геометрической прогрессии.
Проще говоря, руководитель нанимает специально обученного человека, чтобы он строил бумажную стену между организацией и внешним миром. А нанятый сотрудник вместо этого начинает строить бумажную стену между руководителем и организацией. В результате руководство очень часто утрачивает содержательные ориентиры и начинает полагаться исключительно на бумаги, подготовленные для того, чтобы соответствовать внешним регуляторным требованиям. Люди, работающие на результат, начинают оцениваться как люди, работающие на отчет. Чем качественнее и своевременнее сотрудник готовит отчеты, тем выше его оценки внутри университета или любой организации.
Исследования Эллы Панеях показывают, что та же ситуация наблюдается и в бизнесе, но с одним важным дополнением. Чем беднее (но не обязательно меньше) предприятие, тем ниже квалификация человека, который нанимается для «защиты от государства» (начиная с бухгалтера и заканчивая инспектором по охране труда). Чем ниже квалификация такого человека, тем с большей вероятностью он, вместо того чтобы самостоятельно обеспечивать выполнение внешних требований, перегружает работой другие подразделения. Кроме того, такие «менеджеры издержек легальности» создают огромную, по некоторым оценкам до 20%, непроизводительную нагрузку на экономику.
На первый взгляд все так и задумывалось – государство вводит новое правило, а организация нанимает человека, который начинает следить за соблюдением этого правила. Но на практике никакого соблюдения правила нет – есть только отчетность о соблюдении этого правила, которая не отражает реальной практической деятельности, а в некоторых случаях начинает замещать ее. Заявленные цели регулирования не достигаются.
Разбухание армии бюрократов среднего и нижнего звена, возникшее на волне усиления госрегулирования, является одной из причин стагнации в условиях высоких цен на энергоносители. Количество регуляций, требований, стандартов и тому подобного нужно радикально сокращать, а исполнение оставшихся содержательно контролировать. Наряду с этим нужно создавать для руководителей стимулы разогнать всевозможные «планово-контрольные отделы», «методические управления» и «секторы контроля качества», потому что сами они уже давно не понимают, что смысл их работы – это борьба с очередной сертификацией. Если этого не сделать, то простой врач, учитель или полицейский вообще перестанут заниматься своей основной работой.