Аналитика / Гибридные режимы
Статья опубликована в № 3663 от 29.08.2014 под заголовком: Верховенство права: Решения черного ящика

Как принимаются решения в гибридных режимах

Политолог Екатерина Шульман о процессе принятия и корректировки решений при снижении влияния легальных политических институтов
Выясняется, что под запрет попали рыбные мальки, без которых отечественный производитель, который, казалось бы, пролоббировал запрет враждебной рыбы, сам не может жить и размножаться
David W Cerny / Reuters

Все сложно в гибридном режиме, но сложнее всего - процесс принятия решений. Со стороны кажется, что чем меньше демократии, тем меньше ограничений и согласований, тем быстрей стальная стрела верховной воли долетает до сердца исполнителя. В реальности все обстоит с точностью до наоборот: чем ниже влияние легальных политических институтов, тем сложнее механизм разработки и принятия любых решений и тем ниже процент их выполняемости.

Есть классическое изображение политической системы по Дэвиду Истону (американский политический теоретик). Система представляет собой черный ящик, в который с одной стороны входят разнообразные векторы общественных запросов. Внутри происходит процесс принятия решений и наружу выходит уже один вектор - политическое решение, чаще всего в виде правового акта. В противоположном направлении - от решения к запросу - идет вектор обратной связи, которая, в свою очередь, образует новый запрос.

В гибридном режиме все хитрее. Никакого входа для общественных запросов в ящике не предусмотрено, но отдельные группы интересов пробрались внутрь и там закрылись. Представьте, что у вашего компьютера все USB-порты замазаны глиной, но при этом он принимает радиосигналы посредством накладного кокошника из фольги. Наружу из него выходит не один вектор, а несколько разнонаправленных «сигналов». Процесс претворения множества воль в единое решение, который должен происходить внутри системы, происходит чаще всего постфактум. Как у некоторых насекомых бывает внешнее пищеварение, так у гибридного режима имеется нечто вроде внешней корректировки принятых решений. Он нужен, поскольку никакого способа узнать заранее, чего именно хотят люди, как они отреагируют, каковы будут последствия принятого решения, выполнимо ли оно вообще, не существует.

Как это выглядит на практике? 6 августа выходит указ президента о применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности РФ. Он носит самый общий характер: в нем не указываются ни санкционированные страны-производители, ни запрещенные продукты, ни строгость запрета («запретить или ограничить»). Указаны только срок (год), товарная группа (продовольствие) и объекты (страны, принявшие решение о введении санкций). Позже мы увидим, что одно из этих условий соблюдено не было. Все детали должно определить правительство в своем постановлении. Это первый этап процесса - «политическое решение», или, точнее, «политический сигнал». Далее его предстоит расшифровать на более низких ступенях властной пирамиды.

Для чего это делается? Как ни странно, для того, чтобы вывести первое лицо из-под ответственности. Тоталитарные режимы чаще всего бывают персонализированными - что называется, вождистского типа. Тот же фюрер-принцип по аналогии приписывают и авторитарным, и гибридным образованиям. Между тем это не совсем так. В гибридах происходит как делегирование ответственности наверх (что начальник скажет, то и будет), так и распыление ее вниз, на все более низкие уровни исполнительной власти (если что, мы ни при чем, действовали по инструкции). Вопреки распространенному мнению, российский политический режим гораздо менее персонализирован, чем, например, у нашей республики-сестры Венесуэлы. Почти полностью отсутствует то, что в начале 90-х называли «указным правом» - когда значительная часть правовых актов исходит от первого лица. У нас и указы рамочные, и законы во многом рамочные, а важней всего ведомственная инструкция.

7 августа выходит разъяснительное постановление правительства. В нем перечислены запрещенные продукты по таможенным кодам и страны, попавшие под запрет. Одна из них - Норвегия на тот момент никаких санкций против РФ не вводила, она присоединится к ним позже. Есть большой резон полагать, что Норвегию, крупнейшего поставщика свежей и мороженой рыбы в Россию, вписали ради интересов некоего российского рыбного холдинга с приближенными к центру принятия решений собственниками. Хотелось бы назвать это цивилизованным термином «лоббизм», но это не лоббизм, а пародия на него. И вот почему.

Когда решение принято и выходит на свет божий, запускается третья стадия процесса. Начинается общественная реакция - та, которая в здоровом механизме предшествует принятию решения и является его причиной: общество чего-то требует, власть что-то делает. У гибридов все наоборот: принимается некое решение, потом в срочном порядке подбирается ему пропагандистское обоснование. Понятно, что ни в концепцию свободной торговлю (флагманом которой выступает ВТО), ни в концепцию протекционизма (которым в той или иной степени занимаются многие государства, в том числе члены ВТО) рандомный запрет случайно выбранных продуктов на год не вписывается. И экономическая глобализация, и протекционизм - почтенные экономические теории и практики, в пользу и той и другой есть что сказать. Но принятая мера, как говорится, не об этом, поэтому были выдвинуты публичные аргументы, аннигилирующие друг друга: с одной стороны, заявлялось, что мера поддержит отечественного производителя, с другой - что запрещенные иностранные поставщики будут быстро заменены другими иностранными поставщиками.

Принятое решение выходит из черного ящика и соприкасается с реальностью - его надо как-то исполнять. Одновременно с белым шумом пропагандисткой машины начинает звучать и собственно общественная реакция: реакция потребителей, экспертов и заинтересованных групп. Понятно, что решение должно приниматься быстро и тайно, потому что любая открытость допустит к сакральному центру власти врагов и вредителей. Оборотная сторона этой быстроты и таинственности состоит в том, что нельзя узнать мнение ни экспертов, ни отраслевых специалистов. Выясняется, что под запрет попали, например, рыбные мальки, без которых тот отечественный производитель, который, казалось бы, пролоббировал запрет враждебной рыбы, сам не может жить и размножаться. Никто не подумал о том, что продукты без глютена и лактозы, необходимые для больных целиакией и аутизмом, а также спортивное питание и биодобавки теперь тоже запрещены. Представители пациентских и родительских групп, входящие, например, в общественный совет при Минздраве, поднимают шум. То же делает спортивное лобби.

Наступает четвертая стадия: эрозия только что принятого решения. По сути, это та работа, которая должна быть проведена до его принятия. 20 августа правительство принимает новое постановление, в котором исключает из списка запрещенных продуктов безлактозное молоко, витамины, БАДы, рыбные мальки и семенной материал. Одновременно председатель правительства выразил надежду, что продуктовые санкции «не продлятся долго», а еще через неделю вице-премьер Дворкович заявил, что они будут отменены по миновании «угрозы национальной безопасности».

Итак, при приятии решения не советовались, судя по всему, даже с экономическими министрами, но после его принятия прислушались даже к традиционно презираемому инструменту - петициям в интернете (обращение участников группы «Целиакия» на change.org об отмене запрета на безглютеновые и безлактозные продукты набрало почти 50 000 подписей за три недели). Прислушивается ли власть к экспертам и общественному мнению? Исправляет ли власть допущенные ошибки? Вроде бы да, но не полностью, не сразу, не вовремя и никогда до конца. В отсутствие работающих механизмов обратной связи выработка грамотных решений невозможна, но и изоляция принимающих решения от общества - неполная. На свой манер они пытаются уловить общественные настроения, исходя из часто искаженных, случайных, дурно понятых сигналов, попадающих внутрь черного ящика, обклеенного кривыми зеркалами.

Мы описали решение, общая цена которого относительно невелика: последствия «продуктовых санкций» сведутся к общему подорожанию еды, что повредит в первую очередь бедным, но не снизит их уровень потребления до критического. Но те же самые искаженные механизмы работают и при принятии решений о войне и безопасности. Постороннему наблюдателю кажется, что экономических министров не пускают к обсуждению экономических решений, потому что они подозрительные либералы, а с военными экспертами и начальниками все иначе. Увы, механизм принятия решений не может быть в одном месте сломан, а в другом внезапно эффективен: он един для всех, различается только цена решения. Система прочна ровно настолько, насколько прочно ее самое слабое звено.

Пока никто не прокомментировал этот материал. Вы можете стать первым и начать дискуссию.
Комментировать