Екатерина Шульман: Новый законотворческий хаос: случай с муниципальными торговыми сборами
Союз ритейлеров обратился к президенту с просьбой наложить вето на закон. Придется разочаровать авторов обращения: президент своим правом вето практически не пользуется. За весь VI созыв им был отклонен один закон, в конце 2012 г. (поправки в закон об инновационном центре «Сколково»). Чуть чаще отклоняет законы Совет Федерации: в течении VI созыва - 18 раз, но в 14 случаях отклоненные законы были подписаны президентом после небольшой редактуры.
История с принятой 21 ноября в третьем чтении новой главой Налогового кодекса «Торговый сбор» - очень интересная и характерная для нынешнего этапа развития отечественного законотворчества. Она демонстрирует, как гибридный режим - и не демократический, и не авторитарный - принимает и корректирует политические решения. Законотворческий процесс - это процесс политический. Содержанием его является согласование интересов властных групп и акторов. В интересах граждан было бы, чтобы согласовывались общественные интересы, но этого не происходит: к процессу принятия решений допущены немногие, и круг этих немногих постоянно сужается. Интуитивно кажется, что в такой ситуации все решения будут приниматься быстро и дальнейшему обсуждению не подлежать. На самом деле это не так.
Уменьшение числа допущенных к принятию решений ведет не к росту исполнительской дисциплины, а к нарастанию хаоса. Закрытость законотворческого процесса от общества не означает, что решения проводятся в жизнь железной рукой, без учета общественной реакции. Система пытается понять, какие ее действия вызовут отрицательную реакцию, но не имеет работающих механизмов обратной связи. Поэтому она улавливает сигналы общественного недовольства и/или удовольствия посредством самодельных каналов. Отсюда странные явления нашего политического быта вроде культа соцопросов или таинственной эффективности петиций на ресурсе change.org (почему-то она значительно превосходит эффективность аналогичной официальной системы РОИ - Российской общественной инициативы).
Максимальный уровень законотворческой дисциплины в Госдуме мы видели в 2007-2011 гг.: относительно небольшое количество проектов, внесенных солидными инициаторами - правительством, президентом, лидерами «Единой России», краткие, но пристойные сроки обсуждения, гладкое прохождение. А вот происходящее сейчас парадоксальным образом напоминает парламентский хаос 1990-х: вал инициатив от самых разнообразных авторов - сенаторов, отдельных депутатов, не состоящих в ЕР и не занимающих значимых думских должностей, региональных заксобраний. Проекты, внесенные рядовыми депутатами, принимаются за считанные дни, а правительственные инициативы застревают или переписываются. Так, пакет поправок о рекламе депутата Игоря Зотова был принят за 11 дней в конце весенней сессии 2014 г., а проект группы депутатов о запрете иностранного участия в СМИ - за девять дней в сентябре 2014 г. Обратный пример: больше года назад был принят в первом чтении и с тех пор лежит без движения правительственный проект о судебно-экспертной деятельности. Видимо, не будет принят в обозримом будущем и правительственный проект о приватизации «Почты России».
О необходимости ввести сборы с малого и среднего бизнеса объявил на сочинском форуме в сентябре премьер Дмитрий Медведев. В ноябре они были внесены как поправки (основной автор - депутат Андрей Макаров) ко второму чтению правительственного законопроекта о налоговом маневре. Это старая думская хитрость. Применяется она, когда нечто нужно провести быстро и незаметно: новый законопроект требует трех чтений и обсуждается палатой на пленарном заседании, а поправка ко второму чтению проходит только через профильный комитет. Однако опасную новацию заметили, поднялся публичный шум, и правительственный проект был принят без нее.
Тогда сбор с малого бизнеса включили в текст второго чтения другого налогового законопроекта, депутатско-сенаторского. Смысл этого маневра был, вероятно, в том, чтобы снять ответственность с правительства. По дороге из проекта в проект поправки сильно изменились, стали относиться уже не ко всем муниципалитетам, а только к Москве, Петербургу и Севастополю. Снизились суммы сборов, 22 вида облагаемой деятельности сократились до одной торговли (хотя города могут устанавливать иные сборы). В таком виде поправки были приняты во втором чтении 18 ноября.
Тогда же президент на форуме ОНФ сказал, что, оказывается, инициаторами идеи были власти Москвы, которых возмущает, как мало платят в городской бюджет торговые сети. Если это так, почему проект не внесла Мосгордума - ведь у нее есть право законодательной инициативы? Почему идея материализовалась в Думе в таком странном виде, далеком от первоначальной цели собрать побольше с ритейлеров? Знал ли об этой цели вносивший поправки депутат Макаров? Он неверно уловил сигнал или по дороге присочинил чего-то от себя? Или слова президента - попытка задним числом придать всему этому безобразию приличный вид?
Все это мало похоже на историю об успешном или неуспешном лоббизме. Скорее это история о разбалансированной системе, посылающей и принимающей рандомные и искаженные сигналы. Она пытается соответствовать реальности, но смутно ее себе представляет. Влиять на нее напрямую невозможно, но известно, что она пугается шума снаружи. Беда только в том, что никогда нельзя предугадать, как именно она среагирует, испугавшись.