Экология как повод

Само существование промышленного предприятия и оказываемое им воздействие на окружающую среду всегда находятся в фокусе внимания органов государственной власти, отвечающих за экологию, а также жителей прилегающей территории. Постепенное снижение негативного воздействия на окружающую среду предполагает соблюдение формальных экологических требований. Однако природоохранное законодательство представляет собой сложную совокупность документов, имеющих различную юридическую силу, зачастую содержащих неконкретные или противоречивые требования. Во многом это обусловлено предметом регулирования, но для предприятий это может создавать существенные проблемы: часто непонятно, что же конкретно нужно сделать, чтобы не стать нарушителем или получить разрешительную документацию.

Значительное количество требований связано с формальными моментами, непосредственное отношение к улучшению состояния окружающей среды вряд ли имеющими. Пример – лицензирование деятельности в области обращения с отходами. Изначально к лицензируемым относилось пять видов деятельности по обращению с отходами, лицензия выдавалась на пять лет. Затем лицензии стали бессрочными. Затем количество лицензируемых видов деятельности сократилось до двух (обезвреживание и захоронение). Большинство добросовестных предприятий переоформили лицензии и приготовились спокойно работать. Но с 1 января 2015 г. вступил в силу закон, предусматривающий шесть лицензируемых видов деятельности и устанавливающий, что имеющиеся лицензии утратят силу с 1 июля 2015 г. Это вызвало серьезный резонанс, поскольку получение новой лицензии – дело весьма непростое, этим пришлось бы одновременно заняться всем предприятиям, причем в соответствии с новым порядком лицензирования. Проблема была разрешена за два дня до установленного срока утраты силы лицензиями с помощью принятия нового закона, который отодвинул этот срок до 2019 г. Новый порядок лицензирования пока так и не утвержден.

Государство располагает широким ассортиментом мер воздействия, направленных на стимулирование правильного поведения и соблюдение экологических требований. Штрафы, административное приостановление деятельности, отказы в выдаче разрешительной документации, применение повышающих коэффициентов к ставкам платы за негативное воздействие на окружающую среду, предъявление исков на значительные суммы. Последствия нарушения предприятиями экологических требований являются достаточно ощутимыми, прежде всего с финансовой точки зрения. Цена исков о возмещении вреда окружающей среде или внесении платы с применением пятикратного повышающего коэффициента, как правило, исчисляется в миллионах рублей, в единичных случаях – в миллиардах.

Дополнительные трудности создает перманентное реформирование природоохранного законодательства. В течение последних лет приняты принципиально важные федеральные законы:

1) изменивший систему взаимоотношений между водоканалами и их абонентами – промышленными предприятиями, осуществляющими сброс сточных вод в централизованную систему водоотведения (416-ФЗ);

2) вносящий изменения в систему нормирования воздействия на окружающую среду и создающий основу для постепенного перехода на наилучшие доступные технологии (219-ФЗ);

3) предполагающий введение ответственности производителей/импортеров товаров за утилизацию отходов, образовавшихся в результате потребления произведенных/импортированных ими товаров (458-ФЗ).

В каждый из перечисленных законов уже были внесены изменения, как связанные с переносом дат вступления в силу отдельных норм, так и содержательного характера, в том числе в нормы, которые даже не успели вступить в силу. Это позволяет говорить о недостаточном качестве проработки законов на стадии проектов, установлении требований, соблюдение которых не может быть обеспечено.

Законы носят рамочный характер, а сроки подготовки и принятия подзаконных актов не всегда соблюдаются, что влечет либо невозможность реализации требований законов, либо появление документов, создающих коллизии при применении. Объективное объяснение: чрезвычайно сжатые сроки на подготовку документов, необходимость совместной работы различных органов власти на стадии разработки проектов актов, поскольку силами природоохранного блока все факторы учесть и урегулировать практически невозможно.

Нельзя не отметить возрастающую открытость органов государственной власти, попытки наладить диалог с представителями предприятий, расширяющих практику создания совместных рабочих групп в целях разработки нормативных правовых актов или определения путей развития. Представители бизнеса и экспертное сообщество, в свою очередь, стараются помочь сформулировать требования, которые были бы приемлемы с точки зрения государства и одновременно исполнимы, но не всегда предложения учитываются.

Недостатки законов в некоторых случаях приводят к правоприменению, закрепляемому письмами уполномоченных органов власти. Иногда это приводит к противостоянию, вплоть до обращений к генеральному прокурору. Один из последних случаев, снова связанный не с риском причинения вреда окружающей среде, а с соблюдением формальных требований, был спровоцирован письмом Минприроды в подведомственный ему Росприроднадзор. Служба в силу исполнительской дисциплины восприняла противоречащую нормативным правовым актам позицию министерства как стимул к действию и начала отказывать в оформлении разрешительной документации в области обращения с отходами из-за отсутствия некоторых видов отходов в Федеральном классификационном каталоге отходов (ФККО). Ждем развития ситуации.

Таким образом, у предприятий много текущих проблем, связанных с необходимостью выполнения экологических требований, которые непосредственно с экологией не связаны. И их станет еще больше. В 2019 г. предприятиям, относящимся к объектам со значительным уровнем воздействия на окружающую среду (критерии для разграничения предприятий по категориям не утверждены до сих пор, хотя требование о постановке на учет, в процессе которого будет присваиваться категория, вступило в силу 1 января 2015 г., действующие предприятия должны встать на учет до 1 января 2017 г.), необходимо будет начать модернизацию для перехода на наилучшие доступные технологии (НДТ). Для этого нужны справочники НДТ, которые содержали бы указания на НДТ или на соответствующие им показатели, которых надо достичь в результате модернизации. На разработку справочников осталось совсем немного времени – до конца 2017 г., что в разы меньше, чем время, затраченное на аналогичный процесс в ЕС.

Процесс нормотворчества продолжается. В частности, ведется согласование проектов законов о прошлом экологическом ущербе, экологическом аудите. В пятилетней перспективе промышленность может столкнуться с одновременным предъявлением требований (переход на НДТ, устранение прошлого экологического ущерба, уплата экологического сбора за утилизацию отходов), влекущих существенные расходы, которые с учетом кризиса могут быть, мягко говоря, затруднительными.

Резюмируя вышесказанное, хотелось бы видеть сбалансированный подход в регулировании вопросов охраны окружающей среды, с учетом имеющихся возможностей предприятий, а также более тесную работу с экспертным сообществом в плане формулирования идей и их воплощения в тексты требований.

Автор – генеральный директор Юридического центра промышленной экологии