Статья опубликована в № 4030 от 10.03.2016 под заголовком: Читаем Конституцию: Налоги в нагрузку

Налоги в нагрузку

Юрист Елена Лукьянова о том, как соблюдение Конституции улучшит налоговый климат в стране
  • Елена Лукьянова

Торгово-промышленная палата и правительство подготовят по поручению президента дорожную карту и сформируют единые подходы по неналоговым платежам, поскольку отсутствие подобного свода правил – это существенное обременение для бизнеса. Вопрос буквально электризует сегодняшнюю экономическую атмосферу. За 15 последних лет 14 установленных Налоговым кодексом налогов дополнились 50 обязательными неналоговыми платежами, совокупный размер которых достиг 1% ВВП.

В итоге в стране создан неблагоприятный налоговый климат. Это подтверждает и министр экономического развития Алексей Улюкаев. Выступая в 2014 г. на инвестиционном форуме в Сочи, он сказал: «Мы любим манипулировать цифрами, мы сравниваем себя по налоговой нагрузке с Германией или Швецией, говорим, что она у нас лучше. Давайте сравнивать себя со странами, с которыми мы реально конкурируем, и окажется, что она у нас выше, давайте возьмем еще квазиналоговую нагрузку, и окажется, что она кратно выше». И это действительно так. Общее налоговое бремя (доля налогов в ВВП) в России (40%) выше, чем в Польше (32,3%), Канаде, США, Швейцарии, Китае, Японии (30%), Турции (27,7%), Чили (20,8%) и Мексике (19,6%).

Но ведь абрис той самой дорожной карты заложен в Конституции. Мы просто не умеем его правильно расшифровывать. Это только на первый взгляд кажется, что в Конституции почти ничего нет о налогах. Если бы это было так, Конституционному суду нечего было бы сказать по этому вопросу, а он принял более 20 решений о соответствии Конституции норм налогового права. Предваряя пожелание президента, группа ученых-юристов обсудила в Высшей школе экономики сложившуюся ситуацию. Вот что удалось выяснить.

1. Не бывает никаких государственных денег. Есть только деньги налогоплательщиков. Поэтому государство не имеет полной свободы по установлению налогов и расходованию публичных финансов. С одной стороны, налоговое бремя должно быть посильным, а с другой – собранных средств должно быть достаточно для исполнения государством своих конституционных обязанностей. Это значит, что размер налогов и порядок их установления должен быть разумным и предсказуемым, а все предпринимаемые государством в налоговой сфере меры не могут переходить в область произвольной конфискации, чтобы в нашей новейшей истории не повторялись соляные бунты середины XVII в., спровоцированные, как известно, четырехкратным увеличением акциза на соль во имя компенсации возросших военных расходов.

2. Конституционные полномочия органов власти по установлению налогов следует толковать как их обязанность по принципу «что не разрешено, то запрещено». То есть ни правительство, ни президент не вправе устанавливать какие-либо налоги или отдельные элементы налогообложения. Обязанность налогоплательщика платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции) нельзя рассматривать в отрыве от другой статьи Конституции (ст. 35) – о защите права частной собственности. А значит, у налогоплательщика есть право не платить налоги и сборы, не соответствующие конституционным критериям. Например, налог, введенный любым иным актом, кроме закона, не может считаться «законно установленным». Об этом прямо говорит Конституционный суд: «Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке».

Из этого следует, что только по-настоящему представительный парламент, сформированный в результате свободных и справедливых выборов при высокой явке избирателей, способен принимать справедливые налоговые законы и контролировать государственные расходы. Парламент, в котором нет реальной конкуренции и политической дискуссии, не способен принимать решения, обеспечивающие конструктивное взаимодействие государства и налогоплательщиков.

3. Последние нововведения, вызвавшие бурную общественную реакцию, – такие как плата за капитальный ремонт и плата по системе «Платон» (в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т) – содержат все признаки налоговых платежей. Но при этом в первом случае деньги не попадают в бюджет. А во втором законом о введении платежа не установлено ни одного существенного элемента обложения, определенного Налоговым кодексом (п. 1 ст. 17): объект и база, размер ставки или критерии ее определения, порядок и сроки уплаты в бюджет (Постановление КС РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П). Кроме этого, не соблюдены конституционные принципы справедливости и соразмерности налогообложения (например, запрет двойного налогообложения – все автомобили, в том числе и большегрузные, платят транспортный налог), нет экономического обоснования сбора, не учтена фактическая способность к уплате налога, создающая препятствия для реализации конституционных прав граждан. Не случайно оба федеральных закона, установивших эти платежи, ждут своей оценки Конституционным судом.

4. В федеративном государстве должен соблюдаться принцип налогового федерализма. Этот принцип считается нарушенным, когда доля налога, причитающаяся к распределению в бюджет соответствующей территории, явно не покрывает ее потребностей. Однако с 2000 по 2015 г. доля федерального бюджета (доходная часть) в общей системе страны выросла с 49 до 67%. В связи с нехваткой федерального финансирования многие губернаторы пошли на рисковое кредитование бюджетов регионов за счет коммерческих структур. Такое налоговое распределение не стимулирует роста экономики регионов и может спровоцировать центробежные процессы в стране.

5. Представление о том, что граждане не способны к самоналогообложению и что только государство может выполнять функцию по установлению и распределению налогов, – миф. Ответственное гражданское общество в не меньшей степени способно устанавливать налоги и контролировать их использование государством. Пример тому – Швейцарская Конфедерация. Российская Конституция также предполагает ответственное взаимодействие государства и налогоплательщиков, поскольку носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране является народ.

Автор – доктор юридических наук, профессор НИУ ВШЭ