Уроки бюджетной экономии

Все прогнозы развития России в ближайшие два года негативны – продолжение спада или стагнация на более низком уровне. Расхождения только в том, когда у российских властей закончатся деньги, накопленные в двух фондах, – в 2017 г. или удастся продержаться до президентских выборов?

Гадать не имеет смысла, но можно сменить ракурс с федерального на региональный в поисках ответа. В регионах бюджетный кризис начался значительно раньше – с 2013 г., выкручиваться приходится четвертый год подряд. Федеральный бюджет стал сильно дефицитным только в 2015 г. Понятно, что два уровня бюджетов не похожи ни по структуре доходов (федеральный наполовину обеспечивается поступлениями от нефти и газа), ни по структуре расходов (региональные бюджеты намного более социальные). Но модели принятия решений вряд ли сильно различаются – в одной стране живем.

Как показали три прошедших года, можно жить и с большим дефицитом бюджета, и с растущим долгом. Долг регионов и муниципалитетов на начало 2016 г. достиг 2,66 трлн руб., хотя темпы роста замедлились – только на 11% за 2015 г. В 50 регионах долг превысил половину налоговых и неналоговых доходов бюджетов (без учета трансфертов), еще в трех – 100%, а в Мордовии достиг фантастических 165% при дефиците бюджета в 23%. Тем не менее республика жива. Конечно, Российской Федерации труднее занимать, чем Мордовии, но если сильно постараться, то получится.

Проблема дефицита бюджетов регионов и муниципалитетов также трехлетняя, это следствие выполнения зарплатных указов. В 2013 г. дефицит имели 77 регионов, в 2014 г. – 75, в 2015 г. – 76. Однако суммарный дефицит бюджетов сокращался, отчасти из-за Москвы, которая закончила 2015 год с огромным профицитом в 144 млрд руб., порубив расходы бюджета на 5% при росте доходов на 8%. Более корректно сравнивать дефицит бюджетов только тех регионов, которые его имели: в 2013 г. – 669 млрд руб., в 2014 г. – 524 млрд руб., в 2015 г. – 370 млрд руб. Масштабы проблемы уменьшаются, но на адаптацию требуется время.

До стабилизации очень далеко, но движение шло в эту сторону. Причин две. Менее значимая – рост доходов бюджетов регионов. В 2015 г. доходы выросли на 6% в номинальном выражении, и вовсе не за счет федеральной помощи. Трансферты регионам не растут два последних года (без учета Крыма), а с 2011 по 2013 г. они сокращались. Рост обеспечен поступлениями налога на прибыль (на 7%), основные плательщики которого – крупные экспортные компании и банки, а также налога на имущество (на 12%), в котором также максимальна доля платежей крупного бизнеса. В России нет повсеместного кризиса промышленности, прибыльными остаются экспортные отрасли, пищевая промышленность и др. Спад производства охватил только 36 регионов, хотя в обрабатывающих отраслях ситуация хуже – спад в 43 регионах. Главный для региональных бюджетов налог – на доходы физических лиц – рос медленнее (на 5%), но все же он рос.

Очевидно, что структура доходов федерального бюджета иная, компенсировать потери от сжатия нефтегазовой ренты невозможно. Однако высокая инфляция способствует росту поступлений НДС, повышаются акцизы, корректируется в пользу бюджета налоговый маневр в нефтегазовом секторе и т. д. Федеральные власти скребут по всем сусекам.

Главная причина снижения дефицита бюджетов регионов – оптимизация расходов. За 2015 г. они выросли только на 1% в номинальном выражении, а 31 регион их сократил. В первые годы бюджетного кризиса регионы резали расходы на национальную экономику и ЖКХ, в 2015 г. настал черед социальных расходов. Расходы на культуру сократились почти на 3%, их порезали 54 региона. Расходы на образование выросли менее чем на 1%, их сократили 48 регионов. Москва опередила всех – расходы на общее образование (школы) в столице сократились на 20%. Москвичи это заметили?

Расходы бюджетов на здравоохранение выросли на 5%, но в 20 регионах их сократили, в том числе в Москве – на 10%. Динамика суммарных расходов бюджетов регионов и территориальных фондов обязательного медицинского страхования получше, спада не было нигде, только в Москве она нулевая. Способы экономии расходов на здравоохранение известны: укрупнение больниц, закрытие сельских медицинских учреждений, снижение закупок импортных лекарств, особенно супердорогих – для больных орфанными заболеваниями, для ВИЧ-инфицированных, срезание надбавок врачам и др. Риски для властей невелики – группы пострадавших относительно малочисленны, а работники держатся за свое место.

Расходы на соцзащиту росли чуть быстрее (на 6%), и резали их аккуратнее, только в 16 регионах. Видимо, сентябрьские выборы в трех десятках регионов держали в узде. Но при этом самая важная для населения часть расходов на соцзащиту – выплаты пособий – почти не росла (2%), а в 20 регионах пособия сократились. Поле для маневра властей остается: можно увеличить барьеры входа в число получателей, отменить часть выплат, хотя это чревато протестами, или же выбрать самый простой путь – не индексировать пособия, двузначный уровень инфляции очень помогает оптимизации.

Не забыт и старый дедовский способ – расходы на ЖКХ сократились на 5%, их «порубил» 51 регион. Цифры в платежках за жилищно-коммунальные услуги растут все быстрее, но население пока терпит. В 2015 г. не очень получилась оптимизация расходов на национальную экономику (рост на 6%). Их сократил только 31 регион, в предыдущие годы было более 50. Дело в том, что в 2015 г. федеральные власти увеличили регионам субсидии на поддержку сельского хозяйства, на дорожное хозяйство, эти субсидии надо софинансировать из бюджета региона, иначе ничего не получишь.

О чем говорят эти цифры? Регионы первыми показали, что возможности для оптимизации есть. Если ее делать аккуратно, постепенно, начиная с относительно небольших групп населения с низким уровнем координации, то открытых протестов можно избежать. Эта дорога ведет к социальной деградации, но кто же об этом думает...

У федеральных властей «коридор возможностей» для оптимизации значительно шире. В 2015 г. сокращены расходы на человеческий капитал: на образование и здравоохранение – на 4–5%, на культуру – на 8%. Бюджету от этого сильно не полегчало, доля этих расходов невелика – 3–4%, на культуру еще меньше. А вот по вузам, медицинским центрам, музеям ударило заметно. Более резко сокращены расходы на национальную экономику – почти на четверть, их доля теперь – 15%. В кризис это рационально, особенно с учетом крайне низкой эффективности бюджетных инвестиций.

На федеральный бюджет давят две большие гири. Первая – расходы на социальную политику. На них приходится 27% всех расходов, основная часть (19%) – это трансферты Пенсионному фонду. Именно они росли в 2015 г. быстрее всего – на 31%. Численность пенсионеров и дефицит Пенсионного фонда увеличиваются, но федеральная власть откладывает давно назревшие институциональные изменения, боясь потерять поддержку базового электората. Экономить будут с помощью пенсионных баллов.

Вторая – расходы на национальную оборону, в 2015 г. они выросли на 28%, а их доля превысила 20%. Вместе с расходами на национальную безопасность (более 12%) получается треть, похоже на бюджет военного времени.

Все более очевидно, что «Боливар не вынесет двоих». Постепенно это доходит до самого верха: в 2015 г. расходы на «наше все» – национальную безопасность – сократили на 6%. С большой вероятностью в 2016 г. существенно сократят и военные расходы. Вряд ли российские власти готовы войти в новый электоральный цикл с пустым кошельком.

Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики