Статья опубликована в № 4158 от 12.09.2016 под заголовком: Верховенство права: Чем займется новая Дума

Чем займется новая Дума

Политолог Екатерина Шульман о том, что Думе суждено быть менее единой и более значимой
  • Екатерина Шульман

Как генералы всегда готовятся к прошедшей войне, так эксперты предпочитают анализировать реальность вчерашнего дня – еще и потому, что именно о ней их чаще всего спрашивают. Относительно текущей парламентской кампании обычно задается вопрос, сколько процентов получит та или иная партия, – или еще проще: сколько получит «Единая Россия», больше 225 или больше 300 мандатов? Эти вопросы были бы актуальны для кампаний 2007 и 2011 гг., хотя и там партийные результаты не находились в прямом соотношении с последующей деятельностью парламента. В 2016 г. проценты партий – наименее значимый показатель для попыток предсказать, какой будет новая Дума и как она станет работать. Тому есть две причины, общая и ситуативная.

Причина общего характера относится к известному парадоксу об авторитарных выборах с предсказуемыми результатами и непредсказуемыми последствиями. В демократиях дело обстоит наоборот – результаты никогда заранее не известны, но любой вариант имеет прогнозируемые последствия. В нашем случае программы и предвыборные заявления партий имеют условное отношение к их последующему политическому поведению: наиболее заметные инициативы VII Думы ни в каких партийных программах и предвыборных обещаниях не значились. Если кто-то помнит, «Единая Россия» в своей программе 2011 г., основанной на предвыборных выступлениях президента и премьера, обещала «раскрутить маховик экономического развития темпов роста до 6–7% в год, а за следующие пять лет войти в пятерку крупнейших экономик мира», а также «помогать нашим компаниям, которые пробиваются на мировые рынки с современной продукцией». «Справедливая Россия» намеревалась, среди прочего, добиться выборности членов Совета Федерации и подписания Россией конвенции ЮНЕСКО об охране памятников нематериального наследия. Конвенция на данный момент не ратифицирована, никаких инициатив на эту тему за пять лет пребывания в Думе фракция не вносила. Запрещать зарубежное усыновление, ограничивать свободу собраний, передачи информации и деятельность общественных организаций не обещал никто – даже в самых общих терминах «защитим наших детей от иностранных безобразий» или «обеспечим истинный суверенитет гражданского общества».

Это частично объясняется тем, что работу парламента определяет исполнительная власть, а ее повестка, в свою очередь, связана с рядом внешних и внутренних факторов, которые властная машина не контролирует или контролирует в условной степени. То есть Дума зависит от правительства и администрации, а правительство и администрация – от цены на нефть, американских выборов и результатов борьбы групп влияния за экономические и силовые ресурсы.

Кроме того, известно, что к участию в выборах допускаются только так называемые системные акторы – т. е. те, кто самой системой осознается как не несущий угрозы ее равновесию. А лоялизм предполагает не твердое следование определенной системе убеждений, а умение гибко меняться в гармонии с изменениями начальственных позиций и пожеланий. Поэтому большинство, полученное той или иной системной партией, не обозначает новой законодательной политики – сама победившая партия никогда заранее не знает, какие именно законы она будет в Думе инициировать и поддерживать.

Вторая причина, по которой результаты партий не покажут нам адекватную картину будущей парламентской жизни, касается обстоятельств именно этой предвыборной кампании. Половина новой Думы избирается по одномандатным округам. Большинство будущих депутатов-одномандатников будет выдвиженцами парламентских партий, некоторые – представителями партий, которые в Думу не пройдут, возможно появление нескольких независимых депутатов-самовыдвиженцев. Для одномандатников в еще большей степени, чем для кандидатов-списочников, партийная принадлежность имеет ситуационный и утилитарный характер. Поэтому говорить о «партийных одномандатниках» – это примерно как приписывать общие убеждения пассажирам одного троллейбуса: объединяет их только то, что всем надо ехать в одну сторону. Партия для них в чистом виде средство передвижения, а они для партии – способ закрыть тот или иной округ, подобрав кандидатуру, удовлетворяющую двум редко сочетающимся критериям – избираемости и лояльности. Таким образом, то, от какой партии одномандатник избрался, довольно мало говорит о его персональных качествах и убеждениях и почти ничего – о том, как он поведет себя в новой Думе.

Уже сейчас, не дожидаясь 19 сентября, можно видеть, что будет определять повестку нового созыва. Базовых сюжета будет три:

1. Новая структура – власть и должности. Действующий регламент Думы не предусматривает никаких депутатских объединений, кроме фракций, сформированных прошедшими в парламент партийными списками. Не входить во фракцию депутат не может, выйти из фракции тоже нельзя – можно только быть исключенным из нее. Этот регламент отражает реальность предыдущих двух созывов, когда Дума формировалась только по пропорциональному принципу. Что делать с одномандатниками, представляющими не прошедшие в Думу партии, или одномандатниками-самовыдвиженцами, если такие в Думе появятся? Что еще важнее, партийные одномандатники захотят иметь собственные думские объединения, а не влиться каплей в безразмерную фракцию большинства. Депутатское объединение – это места в совете Думы, должности вице-спикеров, председателей и заместителей председателей комитетов, кабинеты и автомобили, власть и ресурсы. Одномандатники куда прочнее связаны с региональными элитами и группами интересов, чем с партийным руководством и политическим менеджментом в Москве. Их мандат дороже стоит и больше защищен, чем мандат списочника: хотя по принятой под занавес VI созыва поправке лишить статуса можно любого депутата, но списочника просто заменяет следующий по списку, а в одномандатном округе надо проводить повторные выборы, вновь тратя деньги и силы на поиск проходного кандидата. Понятно, что администрация президента и руководство Думы сперва будут пытаться предложить потенциальной региональной фронде суррогаты в виде «межфракционных объединений» и иных неформальных клубов по интересам. В начале созыва, пока опыта у новых депутатов нет, это может иметь успех. Но по мере работы Думы вопрос о представительстве и полномочиях вне партийных структур неизбежно возникнет снова, так что ради равновесия системы было бы разумнее решить вопрос сразу – но это потребует малореалистичного уровня политической проницательности.

2. Новая экономическая норма – бюджет повышенной суровости. Трехлетнее бюджетное планирование, введенное в 2006 г., умерло в 2015-м. Уже второй год подряд правительство вносит проект бюджета-однолетника. Причина – пресловутая волатильность, или непредсказуемость тех факторов, от которых основные параметры бюджета зависят. Для Думы это обозначает более существенную роль в бюджетном процессе, больше обращений правительства, которое вынуждено вносить правки в бюджет в режиме реального времени, и, следовательно, больше возможностей для торговли. Попытки вернуть себе бюджетные полномочия были скрытым сюжетом парламентской жизни 2014–2016 гг. Внесенный председателем Госдумы и главой бюджетного комитета законопроект о трехсторонней бюджетной комиссии (обязывающий правительство советоваться с представителями парламента при всяком передвижении средств между статьями бюджета даже в то время, когда Дума не заседает) был отклонен в Совете Федерации. Насколько это экстраординарное событие, понятно из статистики: за весь VI созыв Совет Федерации отклонил 23 принятых нижней палатой законопроекта, а одобрил 2195. Это, впрочем, не остановило инициаторов: проект аналогичного содержания был внесен главой комитета по бюджету через год после отклонения предыдущего – весной 2016 г. – и принят под самый занавес созыва. Дума будет продолжать бороться за бюджетные полномочия, пользуясь теми возможностям, которые дает экономический кризис. Тот же кризис, или резкое сокращение бюджетных доходов, заставляет правительство искать способы сэкономить, а парламенту дает соблазнительную возможность выступить защитником трудового народа от резателей по живому из финансово-экономического блока и ЦБ. На менее публичном уровне парламент неизбежно станет площадкой и проводником интересов бюрократических групп, сражающихся за сжимающийся бюджет. Предвестники этих грядущих войн видны уже сейчас – Минфин предлагает уменьшить расходы на оборону и заморозить индексацию зарплат государственным и муниципальным служащим до 2019 г.

3. Повышение удельного веса. Состав Думы, избираемый в 2016 г., – это тот парламент, который будет работать во время высокой фазы большого электорального цикла 2016–2018 гг. Он станет свидетелем смены власти в Кремле – произойдет ли она в форме досрочных выборов, появления преемника или перевыборов в конституционный срок действующего главы государства. Если политика нового руководства ЦИК совместно с политическим блоком администрации президента будет успешной и выборная кампания завершится без ярко выраженных скандалов, то новый созыв будет обладать более устойчивой легитимностью, чем мог похвастаться предыдущий (многие странности в поведении которого объяснялись родовой травмой 2011 г.). Парламент, результаты выборов которого никто не оспаривает, состоящий наполовину из депутатов, избранных гражданами напрямую, – это значимый властный орган, особенно в условиях режимной трансформации, когда прочие элементы системы находятся в фазе неопределенности. Станет ли новым спикером амбициозный политический менеджер, старый партийный функционер или молодой активист-общественник, он (или она) с разной степенью ловкости, но с равным энтузиазмом будут работать на повышение веса Думы в системе властных сдержек и противовесов.

Каков в этой ситуации интерес граждан и принцип общественной пользы? С точки зрения улучшения качества законотворческого процесса важна атмосфера конкуренции, компромисса и договоренностей, которая может возникнуть только в отсутствие устойчивого дисциплинированного большинства. Если все должны торговаться со всеми и нельзя провести любое решение, просто дав указание руководству одной фракции, парламент работает как минимум медленнее – а в наших условиях это уже достоинство. А постепенно он начинает работать качественнее, поскольку конкурирующие стороны вынуждены использовать в своей борьбе и внешнюю экспертизу, и прессу, и общественное мнение. Поэтому для новой Думы пять фракций будет лучше, чем четыре, а еще лучше было бы появление наряду с фракциями депутатских групп – объединений одномандатников – и независимых депутатов, ни в какие объединения не входящих. Поэтому гражданский интерес состоит в росте парламентского разнообразия, как за счет прохождения в Думу новых партий, так и за счет появления одномандатников, которые еще не были депутатами и которые представляют свои территории, а не московский телевизор.

Известный принцип политического успеха «предвидеть неизбежное и способствовать его наступлению» только кажется формулой чистого оппортунизма. На самом деле способствовать неизбежному нужно, чтобы оно наступило вовремя. Неизбежная индустриализация, случившись с задержкой, выразилась в массовом вымаривании крестьян. Неизбежная федерализация, если ее откладывать, реализуется в форме вооруженного сепаратизма. Новой Думе судьба быть одновременно менее единой и более значимой, чем ее непосредственные предшественницы. Но если ее состав опять определится административным ресурсом без участия избирателей, ей труднее будет сыграть эту объективно обусловленную роль.

Автор – политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС

Выбор редактора