Статья опубликована в № 4178 от 10.10.2016 под заголовком: Финансовый рынок: Вопросы к реформе

Не просто кадровые перестановки

Экономист Алексей Саватюгин о вопросах, которые порождает реформа банковского надзора
  • Алексей Саватюгин

Анонсированные Центробанком кадровые изменения в блоке банковского надзора касаются не только судьбы нескольких, хоть и знаковых для рынка, персон. Речь может идти о серьезном изменении самой философии регулирования финансового рынка, которое отразится на всех его участниках.

Одним из аргументов, которые лежали в основе принятия четырехлетней давности решения о создании мегарегулятора, был и такой – необходимо наконец выработать единые базовые правила игры на общем финансовом рынке, именно для этого и нужен единый орган с единой философией регулирования и надзора. Напомню, что до того наш рынок был раздерган между разными ведомствами, которые исповедовали совершенно разные регуляторные принципы. За банками традиционно следил ЦБ, за страховщиками – ФССН, за профучастниками рынка ценных бумаг – ФСФР, за товарными биржами – ФАС, за инвестированием средств пенсионных накоплений – Минфин и т. д. В результате в разных сегментах финансового рынка были сформированы разные правила всего – от разных барьеров на вход в отрасль, разных требований к капиталу, персоналу, отчетности, разрешенным для инвестирования активам, членству в СРО, к системе проверок и санкций до разных процедур отзыва лицензий.

Объединение разных секторов под формально единой крышей небанковского надзора внутри ЦБ до сих пор не очень способствовало единообразию в принципах и методах регулирования. Да, определенные изменения произошли. Например, были унифицированы правила ПОД/ФТ (противоотмывочное законодательство) и отношения между кредитором (банковским и небанковским) и заемщиком-гражданином. Однако принципиальные различия в подходах к регулированию не только между банковским и небанковским секторами, но и внутри небанковского сектора сохраняются и сейчас.

И вот Банк России заявил о частичном переходе на кросс-секторальный подход: будет создан единый департамент допуска на финансовый рынок, единый департамент ликвидации и оздоровления финансовых институтов, а также единая служба анализа рисков. С одной стороны, можно только приветствовать такое решение. С другой стороны, мегарегулятор пока никак не пояснил цель своих решений и тем более не рассказал о последующих шагах. Остается слишком много вопросов.

Первые два департамента создаются в блоке небанковского надзора, а служба анализа рисков – в блоке надзора банковского. Значит ли это, что в вопросах входа на рынок и ухода с него будет преобладать небанковский подход, а в вопросах риск-менеджмента – банковский? Небанковский подход к лицензированию предполагает отдельные процедуры получения правосубъектности как юридического лица и как лицензиата, обязательность членства в СРО и в ряде случаев – необходимость наличия индивидуальных аттестатов на право работы на рынке. В банковском деле все наоборот. Будет ли в «едином департаменте» продолжаться раздвоение сознания или банки загонят в обязательные саморегулируемые организации? Или, может, наоборот, регистрировать кредитные кооперативы как юрлица будут в ЦБ (подобные предложения есть уже, например, в отношении страховых компаний)?

С одной стороны, вроде бы даже у объединенного департамента допуска не должно быть много работы – в последние годы количество субъектов всех сегментов финансового рынка стремительно сокращается, при этом новые компании выходят на рынок в единичном количестве (кроме, пожалуй, микрофинансового сектора). Так, на банковском рынке количество отозванных и выданных лицензий соотносится примерно как 100:1, случаи появления новых банков уникальны и все они связаны с выходом на рынок иностранных «дочек». Это следствие как завышенных (и все увеличивающихся) барьеров на вход на рынок, так и крайней инвестиционной непривлекательности банковской отрасли в текущих макроэкономических условиях. Аналогичная ситуация и с другими традиционными сегментами финансового рынка.

С другой стороны, департамент допуска нефинансовых организаций занимается не только выдачей лицензий, но и, например, допуском на рынок эмитентов, то есть регистрацией проспектов эмиссий. Это традиционно был самый крупный потенциальный «профит-центр» еще при ФКЦБ/ФСФР. Также он регистрирует изменения правил деятельности некоторых видов профучастников. В общем, есть чем себя занять, даже несмотря на то, что бума IPO в ближайшие годы не предвидится. Будут ли обособлены подразделения, занимающиеся допуском участников и допуском финансовых инструментов на рынок? Будут ли наконец унифицированы правила эмиссии банковских и небанковских ценных бумаг? Пока регулятор не дал ответа.

Как можно разделить централизованный допуск на рынок с децентрализованным надзором? Будет ли сделан следующий логичный шаг – появление общего надзора? Пока все предпосылки к этому есть, но как свою цель ЦБ это официально не заявлял.

Передача полномочий по финансовому оздоровлению в блок небанковского надзора означает ли появление в ЦБ нового куратора Агентства по страхованию вкладов, а также нового куратора для создаваемого фонда санации? Будут ли процедуры банковской санации распространены на другие сегменты рынка? Появление отдельного подразделения по риск-анализу приведет ли к дополнительной отчетности и нагрузке на финансовые институты? Значит ли это, что дискуссия на тему «развитие vs. стабильность» окончательно решена в пользу второго? Ведь любой крупный предприниматель скажет, что главным тормозом на пути внедрения новаций зачастую становятся подразделения риск-менеджмента (да простят меня их сотрудники, к которым я питаю искреннее уважение). Кстати, второй тормоз – это подразделения комплаенс-контроля, которые при сохранении регулятивных тенденций скоро будут превалировать над бизнес-подразделениями. До сих пор департамент ЦБ, склонный к анализу всякого рода рисков, был в ведении зампреда, отвечающего за финансовую стабильность, и славился своим крайним любопытством в отношении бизнес-процессов всех хоть сколько-нибудь значимых участников рынка. Продолжится ли (усилится ли?) эта практика?

Это вовсе не мелкие технические вопросы. Это вопросы, от ответа на которые зависит судьба тысяч игроков финансового рынка и сотен тысяч их сотрудников и клиентов.

К сожалению, непредсказуемость действий регулятора стала серьезным фактором, сковывающим бизнес-активность участников рынка. В самом деле, в мае Банк России выпустил фундаментальный, долго разрабатывавшийся и обсуждавшийся документ под названием «Основные направления развития финансового рынка РФ на 2016–2018 гг.». Там про подобные новации не было сказано ни слова. После этого руководители ЦБ, в том числе его банковского надзора, неоднократно выступали с самых разных трибун, обрисовывая перспективы и задачи. Последние такие публичные выступления были менее месяца назад в Сочи. И вдруг – неожиданный пресс-релиз со словами: «Стало очевидно, что для решения накопившихся проблем недостаточно настройки и интенсификации работы в рамках существующей надзорной практики, необходима глубокая перестройка надзора, обновление всей системы».

Что такого случилось во второй половине сентября в нашем финансовом секторе, после чего очередная революция стала очевидной необходимостью? Чтобы не плодить конспирологические догадки, не лучше ли просто придерживаться собственных публичных стратегий или объяснять, в чем необходимость их пересмотра? Ведь в области макроэкономической политики Банк России уже научился формулировать и объяснять свои долгосрочные цели и приучил финансистов к тому, что обещания регулятора выполняются. Хорошо бы это умение распространить и на область регулирования и надзора.

Автор – председатель правления АНО «Экономическая летопись», заместитель министра финансов России в 2010–2013 гг.