Стратегия имитации
Что мешает реализации всех долгосрочных стратегий развития России
Центр стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина, эксперты которого трудятся над стратегией развития России на 2018–2024 гг., проанализировал то, как исполнялись прежние большие стратегические документы – «Стратегия 2010», «Стратегия 2020», майские указы и приоритетные нацпроекты. Выводы неутешительные, но предсказуемые – бо́льшая часть предложений так и осталась на бумаге. Какие-то тематические направления отработаны лучше, какие-то хуже, но чем дальше, тем меньше процент выполнения. Если «Стратегия 2010», по мнению опрошенных авторами исследования экспертов, оказалась выполнена на 39%, то более свежая «Стратегия 2020» – уже на 29%.
В целом для реализации стратегических документов характерен «высокий уровень имитации или формальной реализации мер и поручений», отмечают авторы исследования. Причину этого они видят в многоуровневых разногласиях как среди экспертов, так и среди лоббистов, в неофициальном статусе документов, а также в чиновничьей инерции. Чтобы новую стратегию ЦСР не постигла участь предшествующих, авторы исследования предлагают, во-первых, сделать ее более гибкой и адаптирующейся к быстро меняющимся реалиям за счет выделения в документе отдельных эшелонов в зависимости от их приоритетности, а во-вторых, плотнее задействовать в разработке представителей тех ведомств, которым потом предстоит ее реализовывать. Возможно, воплощению новой стратегии помогло бы создание отдельного органа по ее инфорсменту, говорят авторы доклада и некоторые эксперты.
Но появление новой сущности, дополнительного бюрократического органа способно решить только часть проблем, похоронивших прежние стратегии.
Не очевидно, как условное Минпроведениястратегиивжизнь может помочь достижению действительно полноформатного консенсуса о сути стратегии, тех очертаниях будущего, которое она должна приблизить. Противоборство взаимоисключающих идей на самом высоком уровне культивируется не для стимулирования дискуссии, а как механизм аппаратных сдержек и противовесов, причем в конечном итоге выбор все равно остается за одним-единственным человеком.
Не ясно, как долгосрочность стратегии со всей ее гибкостью и адаптивностью будет сочетаться с неглубоким – и все больше и больше мельчающим – горизонтом планирования бюрократии.
Нет вообще никакой уверенности, что сами перемены сколько-нибудь реально востребованы в современной России, причем как властью и бюрократией, так и обществом. Запрос на реформы должен сопровождаться убежденностью тех, кто их будет проводить, в их правильности и неизменности курса. Но власть (единственный вероятный актор реформ сегодня) просто не имеет точки зрения по вопросу реформ. Да, вроде бы они нужны, но предложите нам такие, чтобы нам понравилось, – чтобы недорого, красиво и вот еще бантик сбоку (т. е. чтобы нашей власти при переменах ничто не угрожало).
Простая экстраполяция – вот наша стратегия.