В экспертных кругах принято обсуждать две крайние модели модернизации. Первая — явно на наших глазах проводимая в России с 2003-2005 гг. попытка авторитарной модернизации сверху, когда государство берет на себя роль инициатора перемен и пробует направлять ресурсы бизнеса и общества согласно своим приоритетам, при этом сохраняя и даже усиливая централизованность системы принятия решений. Этой модели противостоит идея бескомпромиссной модернизации снизу, т. е. модель решительного рывка через быстрое создание условий для креативной деятельности бизнеса и человека согласно базовому демократическому пакету. Эта модель прямо увязывает успех экономической модернизации с немедленными политическими реформами и возвращением гражданских свобод. Каковы перспективы реализации на практике этих двух крайних моделей и есть ли им хорошая альтернатива?

Две крайние модели

Нет смысла долго останавливаться на анализе имеющихся итогов модернизации сверху. У этой модели применительно к России масса недостатков. Успешная модернизация сверху возможна при наличии у страны следующих предпосылок: а) нужна отсталая страна в ситуации выхода из аграрной стадии развития, б) необходимо наличие значительного потенциала импорта технологий через их покупку или иностранные инвестиции, в) необходимо наличие открытых рынков для экспорта значительной части производимой в стране продукции по низкой цене. К России это не относится и уж точно не относится по первому и третьему условиям.

Поэтому попытка модернизации сверху неизбежно сформировала известный «треугольник недоверия» между обществом, бизнесом и государством, когда отсутствие инструментов общественного контроля за деятельностью государства приводит к доминированию в обществе некооперативного поведения, эрозии социального капитала, что в итоге снижает уровень деловой активности и шансы на успех модернизации. Все это произошло, модернизация сверху не работает, по сути, реализуется модель развития по инерции. Необходимо вовлечение общественного ресурса для достижения целей развития.

Значительно сложнее дело обстоит со сценарием решительного рывка в сторону модернизации через быстрое построение всего набора базовых демократических институтов — от верховенства права до политической конкуренции. При всей привлекательности этого сценария его моделирование также не вселяет безудержного оптимизма. Для начала этот сценарий требует нахождения у власти группы политиков, последовательно реализующих пакет либеральной демократии. Получение власти партией с подобными ценностями через выборные процедуры здесь и сейчас представляется крайне сомнительным. Более вероятно даже получение власти подобной группой через сценарий раскола в правящей элите, но этот сценарий связан с большими рисками и не укрепит легитимности этой группы ни в глазах патерналистски настроенного общества, ни в глазах склонного к осторожности бизнеса.

Но даже если мы предположим, что первый шаг пройден и власть неясным образом оказалась-таки в руках либерально настроенной группы, в элите, которая принялась за последовательное осуществление демократических реформ, есть риск самого нежелательного развития событий в результате такого почти всегда не подготовленного решительного рывка. Этот сценарий чреват новым откатом, еще одним изданием авторитарного или близкого к нему режима. Хотелось бы, чтобы еще одна попытка демократизации и модернизации России наконец привела к успеху. Очередная неудача будет воспринята как доказательство того, что демократия вообще противопоказана России, что она ведет не к подъему, а к упадку экономики и благосостояния граждан.

Постепенное развитие

Модель постепенного развития также является вариантом модернизации снизу, вопрос лишь в темпе. Для активизации бизнеса и всех слоев общества в целях повышения продуктивности культуры и на этой основе ускорения развития экономики предполагается постепенное (в противовес решительному рывку) перемещение решений и самостоятельных действий вниз. Настойчивая, шаг за шагом смена модели «государство берет дань с общества» на модель «государство служит обществу». Либералы и демократы должны всячески подталкивать развитие в этом направлении. У них, по правде, и не остается иного выбора. Так должен повышаться уровень доверия между государством, бизнесом и обществом.

Постепенность и децентрализация, таким образом, являются специфическими свойствами этой модели. Нужна нацеленность правящей команды на проведение соответствующей политики. Такая политика должна быть публично декларирована, и общество должно иметь возможность раз за разом убеждаться в том, что декларации подтверждаются реальными действиями и результатами. Отсюда следует, что в правящей команде должны произойти изменения, она должна быть хотя бы разбавлена новыми людьми, зараженными идеями перехода к демократической модернизации.

Но постепенность будет гарантироваться присутствием представителей прежней команды. А стало быть, и столкновениями разных взглядов, борьбой противоречивых интересов. Важно, чтобы сначала осуществлялись меры, не вызывающие наиболее острых конфликтов, но в то же время позволяющие продвигать формирование институтов конкурентной рыночной экономики и демократизации, активизировать все более широкие круги бизнеса и общества. Это означает одно — пошаговое самоограничение федеральной исполнительной власти, публичный отказ ее от тех или иных полномочий.

Для этого подходит, в частности, ускоренное продвижение пакета социальных реформ — жилищной, пенсионной, здравоохранения и образования. При этом предпочтительно, чтобы еще при авторитарной власти, но видящей перспективу последующей демократизации, были осуществлены наиболее сложные, непопулярные этапы этих реформ, например:

для жилищной реформы — демонополизация первичного рынка жилстроительства, начало перехода от продажи квартир в новых домах к их аренде, строительству доходных домов. Упрощение оформления землевладения;

для пенсионной реформы — введение обязательных пенсионных взносов с начала трудовой жизни, повышение пенсионного возраста;

для реформы здравоохранения — введение обязательного личного медицинского страхования с полисами для всех, на которые вносятся средства государственного минимума бесплатных медицинских услуг;

для реформы образования — завершение внедрения ЕГЭ и начало введения государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), обеспечивающих конкуренцию между вузами и закрытие или преобразование тех из них, которые не гарантируют соответствия принятым стандартам качества и не привлекают достаточного объема ресурсов.

Постепенный поворот от авторитарной к демократической модернизации снизу наиболее уместен также для начала нового этапа реформы местного самоуправления, смычки с активизацией гражданского общества. Вместе с поворотом к госкапитализму в 2003 г. произошли перемены в институтах федерализма и самоуправления. Губернаторы, теперь назначаемые, хотели довести вертикаль власти до мэров, централизация финансов возросла, а влияние избирателей на нижний уровень власти практически свелось к нулю. Ясно, что демократизация при постепенном развитии должна начинаться именно здесь, где возрождение демократических институтов будет создавать низовую основу, не затрагивая поначалу верхи. Принципиальный вопрос в том, чтобы дать городам и муниципальным образованиям, в первую очередь более опытным и успешным, право самостоятельно устанавливать и собирать местные налоги и сборы, положить тем самым начало переходу на конкурентную форму бюджетного федерализма, снизить уровень централизации, сделать местные власти зависимыми от избирателей в большей степени, чем от губернаторов и федеральных трансфертов.

Еще одно направление первого раунда — верховенство права: судебная и правоохранительная системы могут подвергаться преобразованиям относительно независимо от других институтов, с опережением, чтобы люди были лучше подготовлены к игре по новым правилам. Ключевой момент — серия прецедентов наказания силовиков, уличенных в произволе, в корыстном использовании права на легитимное насилие.

Противоречия и компромиссы

Поскольку в составе правящей команды и в обществе будут противостоящие группы — либералы и силовики, голуби и ястребы, реформаторы и консерваторы, — постепенная модернизация снизу будет нести на себе черты компромиссов между ними. Собственно, сама постепенность, ее масштабы будут обусловлены итогами непрекращающихся торгов, уступок, маневров, явных и скрытых от взглядов публики. Такова, видимо, цена постепенности, несомненный минус варианта, который всегда таит в себе угрозу остановки и попятного движения.

Любые позитивные шаги по пути модернизации снизу, пусть постепенной, а стало быть, и демократизации будут, видимо, поддержаны бoльшей частью интеллектуальной элиты и гражданских организаций. Консерваторы выступят против, осуждая отступление от традиций и узко понимаемых национальных интересов. Левые и коммунисты поддержат модернизацию снизу на первых порах, поскольку они заинтересованы в демократических институтах для достижения большей, в их понимании, социальной справедливости. Но по многим пунктам реформ они окажутся в оппозиции.

В СМИ неизбежна волна критики федеральной власти за медлительность, которую многие будут трактовать как неуверенность или следствие борьбы в руководстве из-за каждого шага. Критика будет нередко справедливой. Бизнес встретит изменения в политике с привычным скепсисом и долгое время, пока не наберет убедительных доказательств, позитивно реагировать, рискуя капиталами, не будет. Поэтому и экономическая динамика может оказаться неуверенной.

Между тем вклад частного бизнеса решающий. Для технологической модернизации нужны крупные инвестиции в секторы экономики, которые имеют шанс стать конкурентоспособными на мировом или хотя бы на внутреннем рынке. Надо обеспечить переоснащение предприятий современным оборудованием, обучение работников, повышение в итоге производительности — хотя бы до 50% от уровня США. Для этого нужны сильные мотивации, уверенность, готовность рисковать, планировать на много лет вперед. Правовые гарантии и финансовая поддержка государства без этого будут недостаточными.

Как ни странно, но если был бы избран проект постепенных реформ, то во втором его раунде должны были бы, на мой взгляд, развернуться события, по содержанию сходные с решительным рывком демократизации, но на более подготовленной почве. Рано или поздно, но минимальный пакет либеральной демократии на пути модернизации снизу все равно должен быть реализован. Это критический пункт на пути институциональной модернизации снизу. Возможно разделение его на этапы: вначале, например, изменения в партийном и избирательном законодательстве, обеспечивающие легитимность последующих решений, затем гарантии против личной власти и т. п. После этого низы подключаются к деятельности, за которой они до сих пор в лучшем случае наблюдали.

То обстоятельство, что эти меры по демократизации предваряются постепенными шагами, в целом способно убедить бизнес и общество в том, что власть действует целеустремленно: нужно подготовить людей к их проведению, уменьшить вероятность предвидимых негативных последствий.

Мое глубокое убеждение — сценарий постепенной модернизации с отложенной демократизацией в сложившихся обстоятельствах близок к оптимальному с точки зрения национальных интересов. Для сторонников либеральной демократии это не выбор, это единственный выход, оставляющий надежду на конечный успех. Но и для нынешних верхов выбор все время сужается. Конечно, принять такой сценарий означало бы для части правящей элиты пойти на определенные жертвы, материальные и имиджевые. Ей придется обосновывать отказ от прежней политики и поворот к переменам — но дело того стоит! В конце концов, чем не обоснование: если в свое время, для того чтобы достичь стабилизации, экономической и политической, потребовалось ужесточить режим, учитывая опасность сепаратизма и военные действия на Северном Кавказе, то сейчас нужда в этом отпала, напротив — на первый план выступают задачи модернизации, и мы считаем абсолютно необходимым новый поворот в политике, связанный с переходом к новой модели экономического роста!

Статья продолжает цикл «Пермский договор», посвященный выработке нового общественного договора; основана на докладе «Сценарии развития России на долгосрочную перспективу». Цикл подготовлен совместно с Пермским экономическим форумом. Статьи выходят по пятницам.

Автор — научный руководитель НИУ Высшей школы экономики