Каждому хочется знать, что творится в голове у российского чиновника. Не каждому дано — даже его начальнику. Но если начальник методом проб и ошибок еще может нащупать верный ответ, все остальные узнают о результатах эксперимента гораздо позже, из мемуаров. А знать охота прямо сейчас, ведь государство в России не правовое и служит не гражданам, а самому себе.

Для любознательного социолога такой трудный объект, как российский бюрократ начала XXI в., — что красная тряпка для быка. Один из способов подобраться поближе к объекту — глубинные интервью. По этому пути пошла группа исследователей во главе с профессором канадского университета Мемориал Антоном Олейником, которая пытается понять, что движет современным чиновником и что удерживает его от чрезмерных злоупотреблений. И вот что выясняется.

Акакий Акакиевич нашего времени сознает свое превосходство над чиновником 1990-х. Тот, мол, и непрофессионал, и взятки брал слишком нахраписто. Нынешний бюрократ играет в команде. Главное, что удерживает его от самодеятельности, — лояльность шефу и страх, что ошибкой воспользуются конкуренты, чтобы вытеснить «команду» с занятых позиций. Общественное мнение, пресса, бизнес в глазах современного чиновника только инструменты и самостоятельной силы не имеют.

НОВЫЕ АВТОРИТЕТЫ

В России 1,5 млн чиновников — федеральных, региональных, муниципальных. И вреда от «крапивного семени» все больше. В последнем рейтинге восприятия коррупции Transparency International страна заняла 121-е место из 163. Обследование делового климата в европейских государствах, спонсированное Всемирным банком, показало, что коррупция становится все более серьезной помехой для ведения бизнеса в России: в 2002 г. она была препятствием для 30% отечественных предприятий, а в 2005 г. — для 40%.

Почему они так скверно работают? «Если чиновники некомпетентны, плохо мотивированы, масштабных провалов государства не избежать», — говорит директор Центра трудовых исследований Высшей школы экономики Владимир Гимпельсон. А как их мотивировать хорошо? «Цель нашего исследования — определить факторы, которые сдерживают злоупотребления бюрократии», — рассказывает Олейник.

Проблемы у его группы начались сразу: чиновники оказались более неприступными, чем криминальные авторитеты. Олейнику есть с чем сравнивать: в 2000-х гг. он изучал российскую организованную преступность. «До воров в законе добраться легче, чем до чиновников среднего звена», — удивляется ученый. Промежуточный итог — три десятка интервью с действующими и бывшими чиновниками. Интервью, увы, анонимные: иначе объект на контакт не соглашался. Максимум информации: описание статуса и возраст. Место службы — федеральные министерства и госорганы двух областей в Западной Сибири и на Северо-Западе. Каких — тоже секрет: исследователи не теряют надежды допросить тамошних губернаторов.

ГДЕ НАХОДИТСЯ ПУП ЗЕМЛИ

«Общественного мнения и закона для чиновников не существует… Есть… четкое понимание того, что нарушишь политические интересы — президента, хозяина или кого-то еще — посадят или положат. Ну и все», — рассказывает бывший помощник федерального министра. «Население? Да бросьте… Что такое население? 140 млн человек. Кто его представители? Покажите мне их фамилии. С кем общаться? С каждой бабушкой? Выйти на площадь: товарищи, давайте список составлять?» — иронизирует чиновник, занимающий должность уровня «директора департамента аппарата российского правительства».

Отличительная характеристика современной бюрократии — «командность». «Команды были и раньше, в советское время: днепропетровская, свердловская. Но это были команды крупных руководителей, лидеров страны. Сейчас своя команда есть не только у Путина, а у любого директора департамента», — обобщает Олейник. Команда, или «скамейка», создается на основе общих интересов, общего места рождения или учебы. Это не просто группа единомышленников, а скорее «фирма». Такие «фирмы» стали появляться в конце 1990-х гг. С развалом СССР номенклатурные связи порвались, состав бюрократии сильно обновился. Типичный чиновник предыдущего десятилетия был индивидуалистом и злоупотреблял на свой страх и риск. «Они такие вещи отмачивали! Потом приходили к нам по старой памяти с просьбами. На них смотришь как на идиотов», — удивляется дикости предшественников экс-глава департамента в федеральном министерстве.

Но индивидуальные предприниматели на госслужбе вымерли, как динозавры. Вместе с экономической стабилизацией «устаканилась» и бюрократия, где сегодня доминирует командный принцип коррупции, а низшая форма взятки — налом — практикуется все реже. «Доверие — ключевое слово для команды. Лояльный лидер группы не заинтересован в установлении незаконных контактов сам по себе, потому что таким образом он рискует своим статусом», — объясняет бывший глава департамента в федеральном министерстве. Грязную работу делают подчиненные, на что шеф, заинтересованный в лояльности нижестоящих, в самом приличном случае смотрит сквозь пальцы.

«Если до этого еще можно было работать на себя, то сейчас брать взятку на себя никто не даст, — резюмирует Олейник. — Сейчас и взятки берутся с оглядкой на команду. Берут низшие, а высшее руководство, как выразился один респондент, “витает в качестве предпосылки”».

Успешному члену бюрократического клана не помешает толика самурайства. «Человек должен скрывать свои индивидуалистичные стремления и быть лояльным духу команды, — объясняет начальник отдела федерального министерства. — Он должен понимать и разделять интересы структуры, для которой работает, даже если это означает пренебрежение на время собственными интересами».

БРИГАДА И ПРОЧИЕ

Ограничить аппетиты одной команды способна только другая, конкурирующая группа чиновников. Актуальные в других странах внешние сдержки и противовесы — закон, общественное мнение, пресса, бизнес — для нашей бюрократии просто не существуют. Точнее, существуют не как сдержки, а как инструменты.

«Закон ничего не значит. Решение должно удовлетворять букве закона, а не его духу», — отмечает консультант федерального министерства. Правовой скептицизм подогревается тем, что, по замечанию руководителя управления в федеральном агентстве, группа, которая приходит к власти в России, может переписать любые законы — и это «право победителя» рассматривается чиновничьей средой как священное и неотъемлемое.

Общественное мнение — тоже мираж. «Сейчас наше министерство совсем другое, чем в 1990-е… Оно отгораживается стеной от общественности. Причем внешне все выглядит прилично: существует куча экспертных советов. На самом деле это все носит рекомендательный характер. Люди избираются туда по признаку лояльности. Никаких оппозиционных настроений там нет», — говорит начальник отдела федерального ведомства. «Сейчас общественного мнения как бы и нету… — рассуждает чиновник аппарата президента. — А какие-то слухи, сплетни, которые распространяются на неформальном уровне, — это не являлось и не является фактором страха для чиновников. Мнение общества, какая-нибудь статья в прессе, даже весьма конкретная, на судьбе чиновника почти не отражались. Напишет какая-нибудь газета, особенно нехорошая, что этот человек взяточник, — ну и что? Он как работал, так и работает».

Общественное мнение и пресса хороши, когда нужно что-то пролоббировать или распиарить. «СМИ являются только инструментом пропаганды в отношении населения, которое не играет никакой роли, поэтому заниматься сливом не имеет смысла», — комментирует бывший помощник федерального министра.

«Инициатива снизу вообще никак не учитывается. Потому что низы не знают, что им нужно для счастья. Это все равно что у студента спрашивать: а что бы ты еще хотел, милый, знать, чтобы стать специалистом? Он же учиться пришел. Поэтому это я как преподаватель ему определю», — по-отечески рассуждает директор департамента областной администрации. «Общественность очень хороша, когда нужно какую-нибудь акцию провести. Сейчас мы тут сделаем общественную организацию, под нее запустим там что-нибудь — вот это да, тут нужна общественность», — говорит чиновник, равновеликий директору департамента в аппарате правительства.

«“Единая Россия” попросила сделать то-то. Якобы по ее инициативе. Да боже ты мой! Это ей подсказали, что сейчас вот ты должна инициативу проявить, а мы ее реализуем по вашей просьбе, — развивает мысль областной чиновник. — Люди давно живут проблемами своей семьи, своей работы. Общество разобщено. А для коллективной инициативы нужны коллективные формы. Индивидуальная инициатива называется жалобой. Ну, есть комитет, который работает с жалобами». Так было не всегда. Респонденты Олейника помнят, какую роль протесты масс играли при Горбачеве и раннем Ельцине. Врезавшийся в память образ — шахтеры, перекрывшие Транссиб. «Но теперь у народа нет повода для массового недовольства, поэтому любые “протестники” в глазах чиновника — это или хулиганы, или подкупленная массовка», — говорит соавтор Олейника Карин Клеман из института «Коллективное действие».

Самоупоение чиновничества не способны поколебать и представители бизнеса. Предприниматели в бюрократической картине мира зависят от государства и сами напрашиваются на сотрудничество. «Бюрократ имеет сильную позицию, бизнесмен вынужден просить его об одолжении. Взятки не просят, их предлагают», — говорит директор департамента федерального министерства. За примерами далеко ходить не надо. «Весь серьезный бизнес в нефтяной и газовой промышленности жестко контролирует государство, — приводит пример начальник управления федерального агентства. — Компании управляются разными кланами в президентской администрации».

ЯЩИК ВНУТРИ ЯЩИКА

Для высшего руководства страны «командность» на всех этажах бюрократии представляет проблему: лояльность ближнему «шефу» снижает восприимчивость вертикали власти к инициативам Кремля. Сигнал, исходящий с самого верха, глохнет где-то на полпути. Отсюда — попытка построить эффективную бюрократическую машину с помощью административной реформы. Эффективную не в смысле подотчетности обществу, а в веберовском смысле «безличной бюрократии», которая с механической точностью выполняет должностные инструкции.

Административная реформа не решила задач, поставленных Кремлем. Сигнал продолжает глохнуть: бюрократическая среда просто не воспринимает то, что может ущемить ее интересы. Три года назад, уже после принятия программы реформирования госслужбы, правительство заказало «закрытый» (его результаты до сих пор полностью не опубликованы) социологический опрос чиновников федерального уровня и госслужащих четырех регионов, где эта программа реализовывалась в опережающем режиме. Выяснилось, что только 20% респондентов «довольно хорошо осведомлены» о реформе. 68% лишь кое-что слышали, а 11% не знали о ней вообще. Возможно, дело в том, что госслужащие, как и обычные люди, руководствуются прежде всего собственными интересами, а не абстрактными лозунгами «служения России». Владимир Гимпельсон и Владимир Магун из Высшей школы экономики продемонстрировали это, опросив молодых чиновников*.

По знакомству в госструктуры устроились 40% респондентов, по личной рекомендации — 45%, «с улицы» — всего 11%. 31% опрошенных нацелены на то, чтобы достичь «самых высоких позиций» в своем ведомстве. При этом 37% молодых чиновников считают, что их карьерный рост будет зависеть от «принадлежности к команде», «связей и знакомств», «умения подать себя как хорошего работника». На деловые качества рассчитывают 54%.

«Современный чиновник проигрывает по своим личным качествам западному, советскому и даже царскому чиновнику», — говорит директор Института социологии РАН Михаил Горшков. Это факт не медицинский, а социологический. Институт социологии РАН в прошлом году провел эксперимент: один и тот же круг вопросов задавался и населению, и чиновникам. «Мы искали целостный портрет чиновника, причины мотивации и тенденции — к чему движется страна в системе госуправления. Ответ мы получили такой: чиновники заражены бациллой потребительства, настолько сильной, что перебить ее, на мой взгляд, в ближайшие пять лет будет невозможно», — говорит Горшков.

Бюрократия в первую очередь заинтересована в постоянном увеличении своего влияния и богатства — так полагают 67% обычных граждан и 34% самих чиновников. Личные качества бюрократов население и чиновники характеризуют схожим образом: безразличие к государственным интересам — 49% (граждане) и 40% (чиновники), непорядочность, нечестность — 48 и 33% соответственно, рвачество — 47 и 40,5%, неуважение к людям — 38 и 36%. В том, что бюрократы не помогают развитию страны, а тормозят его, убеждены 76% всех опрошенных и 22% чиновников. «Среди них есть умные и самокритичные люди. Они понимают стоимость этого цеха, их не устраивают моральные правила и нормы. Но признаться в этом они могут только непублично, в ходе опроса», — констатирует Горшков.

ВДАЛЬ ПО КОЛЕЕ

Директор департамента экономического анализа и перспективного планирования Минпромэнерго Станислав Наумов — живое олицетворение наблюдений социологов. Выходцу из Челябинска повезло с начальниками-земляками. В 1997 г. его взял в помощники глава налоговой службы Александр Починок, в 1999 г. — переманил министр промышленности и энергетики (тогда вице-премьер) Виктор Христенко. Год назад 33-летний Наумов, политолог по образованию и пиарщик по роду деятельности, возглавил департамент, отвечающий за стратегию российской промышленности и энергетики. «Попал в обойму и врос в нее», — объясняет свои успехи Наумов.

Идея сменить колею — уйти из министерства в бизнес — Наумова не прельщает. «Министерство Христенко решает задачи такого масштаба, какого нет даже в крупных корпорациях», — говорит он. Но даже если бы Наумов и подался в бизнес (гипотетический вариант, подчеркивает чиновник), то поставил бы перед новым работодателем непременное условие: возможность привести с собой ключевых сотрудников департамента. Вот что значит «человек команды».

Замначальника департамента Минэкономразвития Церен Церенов, наоборот, собирается покинуть госслужбу: какой смысл работать в системе, в которую не веришь. Командность, по его мнению, расцвела в отсутствие действенного внешнего контроля. Сверху за всеми не уследишь, и чиновники это отлично понимают. «Вертикаль власти существует только в отрицательном значении: у руководителя достаточно полномочий, чтобы заставить подчиненных чего-то не делать, но недостаточно, чтобы вынудить их всегда делать то, что нужно руководителю», — говорит один из респондентов Олейника.

Система «окуклилась» и нацелена только на самовоспроизведение, резюмирует Олейник. Привести в чувство самодостаточную бюрократию способно только появление сильных противовесов: внутренних — в виде свободной прессы, независимых судов и верховенства закона — или внешних — например, падения цен на нефть.