Пятнадцать лет назад этого турнира просто не существовало. 10 лет назад, когда он был проведен впервые, никто не рассчитывал, что он продлится так долго и окажется настолько удачным. В этом году глобальный рейтинг качества госуправления, ежегодно публикуемый исследовательским отделом Всемирного банка (ВБ), получил поистине глобальное признание: амбициозные фигуранты, недовольные своим хроническим аутсайдерством, потребовали от банка закрыть проект.

Это лучшая рекомендация устроителям. В международной организации неэффективные программы, которые ни на что не влияют и всем безразличны, могут существовать десятилетиями. Но на прошлой неделе шило вылезло из мешка: директора, представляющие в совете ВБ девять стран, включая Россию, Китай, Мексику и Аргентину, обратились к руководству банка с требованием прекратить публикацию ежегодного отчета «Показатели эффективности государственного управления».

Это не самый громкий скандал года, связанный со Всемирным банком. Только что внутрибанковская бюрократия выжила из президентского кресла Пола Вулфовица, не проработавшего толком и половины своего срока. Основное отличие от скандала с Вулфовицем состоит в том, что на этот раз спор, по существу чисто политический, ведется как чисто научный. Дело якобы не в том, что какие-то страны не устраивают занимаемые ими места в рейтинге, а в том, что рейтинг составлен недостаточно компетентно.

Можно сколько угодно критиковать ВБ за программы, нацеленные на экономическое развитие отсталых стран, — денег за полвека потрачено уйма, а результаты далеки от желаемых. Но исследовательский отдел банка до сих пор, как жена Цезаря, оставался вне подозрений. Там действительно работают лучшие экономисты, озабоченные не абстрактными теориями, а тем, как с помощью науки улучшить жизнь. Может, они и правда сделали что-то не так?

СУПЕРТУРНИР НА КУБОК ВБ

В мире создается множество экономических рейтингов. Их составляют эксперты, и на них смотрят инвесторы. Конечно, индивидуальных инвесторов интересует не только место страны в рейтинге, но и многочисленные подробности, но для крупных фондов, решающих, куда — в Россию или Бразилию — разместить средства, индексы экономического развития или, скажем, предпринимательского климата значат много.

Отчет о качестве управления, который готовят экономисты Всемирного банка, ранжирует страны по шести параметрам: учет мнения населения и подотчетность государственных органов; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность работы правительства; качество законодательства; верховенство закона и борьба с коррупцией. Если спросить экономиста, насколько важны эти характеристики стран для развития бизнеса, он пожмет плечами: конечно, все они важны. Проблема в том, что большинство развивающихся стран по одним позициям стоит в рейтингах высоко, а по другим — низко.

Миссия ВБ — помогать экономическому развитию. Чтобы помогать, надо понимать, что происходит. В том, что качество управления — важнейший фактор экономического роста, никто не сомневается. Вот только что такое качественное управление, непонятно: если всей экономикой в стране командует государство, то оно может делать это и плохо, и хорошо. Отсутствие формальных ограничений на экономическую деятельность может быть и разумным выбором ответственных политиков, и следствием полного хаоса в государстве. Даже коррупция, являющаяся, с точки зрения экономиста, чуть ли не универсальным злом, может свидетельствовать о том, что в стране существуют какие-никакие государственные органы.

На самом деле отчет ВБ — это качественная компиляция. Все, что делают его экономисты, — сводят в индексы результаты работ, которые могут найти. По дороге им необходимо решить три проблемы, говорит ведущий экономист ВБ Филип Кифер, — две содержательные и одну политическую.

Первая содержательная проблема состоит в том, что управление — чрезвычайно многомерное понятие. Свести его даже к шести параметрам очень сложно. Идея авторов работы, Дэниэла Кауфмана, Аарта Краая и Массимо Маструцци, состоит в том, чтобы, взяв все доступные базы данных, правильно исключить пересечения: первичные данные, которые используются составителями разных индексов, в отчете ВБ учитываются только один раз. В этом случае, по мнению Кауфмана и Ко, случайные ошибки или тенденциозность одних исследователей будут компенсированы другими.

Вторая проблема — в том, что не так-то легко определить, что такое вообще государственное управление. С высоты птичьего, то есть политологического, полета в Китае нет выборов, а значит, и демократии. Китайские руководители, наоборот, верят, что более совершенной управленческой системы в их стране и придумать невозможно. Нужен учет мнения населения? Вон, пожалуйста, партийный комитет. Нет подотчетности? Так разве не у нас на прошлой неделе расстреляли начальника всекитайского санэпиднадзора за коррупцию и упущения в работе? Когда китайские исследовательские центры догадаются составить рейтинг стран с учетом числа посаженных в тюрьму коррупционеров, Мировому банку придется и эти данные включать в свои агрегированные показатели, и Китай получит тогда более высокое место. Если, конечно, его не опередит благодаря тому же самому показателю какая-нибудь «исламская демократия», в которой всякий человек, чье мнение отличается от взглядов отцов революции, отправляется в тюрьму как коррупционер.

А политическая проблема состоит в том, что любой разговор о качестве управления воспринимается правительствами куда болезненнее, чем разговор о качестве системы здравоохранения или образования. С одной стороны, это странно, удивляется Кифер: сказать, что в стране X низкий уровень здравоохранения, — это практически то же самое, что обвинить ее правительство в некомпетентности, ведь между этими параметрами существует причинно-следственная связь. С другой — ничего удивительного: власть имущие всегда могут объяснить отсутствие одноразовых шприцев или разгул эпидемии туберкулеза тяжелым наследием предшествующего режима.

ПОЧЕМУ ВРЕДНА КОРРУПЦИЯ

По идее отчет ВБ должен демонстрировать развивающимся странам, зачем им нужна качественная бюрократия. Улучшение качества управления существенно отражается на благосостоянии граждан. Если страна переберется из нижней четверти рейтинга качества управления в середину, это соответствует увеличению подушевого дохода вчетверо. Примерно во столько же раз снижаются младенческая смертность и неграмотность. При этом анализ временных рядов на десятилетнем отрезке показывает, что зависимость именно такова: богатство и процветание следуют за улучшением качества управления, а не наоборот.

Отдельной стране, чтобы увеличить благосостояние в 2-3 раза, нужно не так много. Например, перейти от уровня Мьянмы до уровня Казахстана (или соответственно от Казахстана до Индонезии или от Индонезии до ЮАР) в рейтинге «учет мнения населения» или от Сомали до Нигерии (от Нигерии до Македонии, от Македонии до Греции, от Греции до Канады) в рейтинге «власти закона». Разве трудно?

ДРУГИМ НАУКА

Главной сенсацией последнего отчета стал бурный прогресс африканских стран южнее Сахары. Свои позиции существенно улучшили Танзания, Либерия, Руанда. К ним стоит присмотреться повнимательнее: может быть, это новые Тайвань, Таиланд и Сингапур, мировые лидеры по темпам экономического роста второй половины прошлого века.

В развитых странах все так гладко. В США растет уровень коррупции (Кифер, правда, обращает внимание на то, что этот рост находится в рамках статистической погрешности). Но погрешность погрешностью, а по нетерпимости к коррупции со Штатами сравнялась Чили, после падения диктатуры Пиночета развивающаяся исключительно быстро во всех отношениях. Коррупцией проблемы Америки не ограничиваются: из-за вероятности терактов в единственной сверхдержаве снизилась и политическая стабильность.

Правда, развивающемуся миру о такой стабильности остается только мечтать. Среди 10 стран с максимальным ВВП в мире самая нестабильная — Индия, и это при том, что на конкурентных индийских выборах голосует чуть ли не больше людей, чем во всех остальных девяти крупнейших экономиках вместе взятых! Это, конечно, говорит о том, что в странах, где нет военных переворотов, вспышки регионального насилия очень сильно бьют по рейтингу. Подтверждение тому — низкие показатели Испании, которая в течение 20 последних лет демонстрирует все признаки устойчивой демократии.

Восприятие того, справедливо ли место страны в списке, зависит не только от номера строчки, но и от того, с кем эту страну сравнивают. По всем шести показателям Россия значительно отстает от уровня стран с похожим уровнем подушевого дохода (около $10 000 по паритету покупательной способности). Только одна страна из той же группы выглядит еще хуже — Венесуэла. Тут случай особый: в отличие от нашей страны, где то ли либеральный авторитаризм, то ли нелиберальная демократия, с экономической политикой Уго Чавеса все ясно. Если индексы качества управления, подсчитанные специалистами Всемирного банка, хоть чего-нибудь стоят, Венесуэла катится к экономической катастрофе. Впрочем, это вроде бы и так понятно.

Самый обидный для нас результат получается, если сравнивать нас с первой десяткой стран мира с самым большим ВВП. В этой группе наша страна занимает по трем позициям из шести предпоследнее место с конца, а по остальным трем — последнее.

На фоне других «заднескамеечников» — стран СНГ — мы выглядим не так уж плохо: Россия чаще оказывается в верхней половине списка. Другое дело, что стран со столь же высоким подушевым ВВП в Содружестве просто нет, а чем ниже в рейтингах стоит страна, тем больший разброс между шестью параметрами. Например, Белоруссия, в которой свободных выборов не было уже больше 10 лет, лидирует среди стран СНГ по политической стабильности и занимает третье место с конца по «учету мнения населения».

ОБИДНЫЙ КОНСЕНСУС

Чтобы понять сущность скандала, надо знать, как устроен Всемирный банк. Бюрократы в нем поделены на национальные кланы, причем неформальное влияние родных правительств распространяется куда дальше, чем положено. Например, директор ВБ от Китая решает судьбы не только своих подчиненных, но и всех китайцев, работающих в банке. Единственное место, куда это влияние не должно по идее простираться, — это исследовательский отдел, который как раз и готовил отчет.

Что, собственно, хотят запретить представители девяти стран? Собирать и сравнивать рейтинги, которые составляют по самым разным поводам и по самым разным заказам самые разные организации по всему миру. Источники, на которые опираются Кауфман и Ко, — это рейтинги, которые сводят Всемирный экономический форум и социологи Gallup по опросам граждан и фирм. Это рейтинги банков и агентств, отвечающих за международное экономическое развитие, например Европейского банка реконструкции и развития, который ранжирует страны по результатам изучения каждой страны в отдельности. Наконец, это рейтинги неправительственных организаций: Freedom House, «Репортеров без границ» и т. п. Четвертую категорию составляют все мыслимые бизнес-издания, занимающиеся подсчетом страновых рисков.

Работа Кауфмана со товарищи состоит в том, чтобы, ничего не изобретая, правильно агрегировать все доступные показатели. Как относиться к тому, что рейтинги, составленные независимыми организациями и тем более конкурентами, часто говорят одно и то же? Они просто как могут отражают одну и ту же реальность! Но для тех, кто видит во всем руку мировой закулисы, это свидетельствует как раз об обратном. Если Economist Intelligence Unit и Gallup говорят одно и то же — значит, они просто выполняют одно задание.

Для тех, кто привык делить весь мир на Россию (Китай, Аргентину, ненужное зачеркнуть), Запад и остальных, нет ничего странного в том, что отчет, в котором собраны результаты работы сотен экономистов, рассматривается как идеологическое оружие, направленное против нашей страны. В этом упрощенном мире, где всего три глобальных игрока, и Goldman Sachs, и журнал Economist, и Агентство международного развития правительства США, и неправительственные «Репортеры без границ» — разные личины одной и той же силы. Паранойя? Что ж, недаром объявлено, что в России будет составляться свой собственный рейтинг свободы и демократии — в пику Freedom House, место в рейтинге которой нас не устраивает. На это Кифер резонно замечает, что чем больше своих рейтингов будут финансировать Россия или Китай, тем сильнее будут они представлены в общих показателях. Так что альтернатива жалобам президенту Всемирного банка на необъективность есть: финансировать свои собственные рейтинги.

ПОБЕЖДАЕТ СИЛЬНЕЙШИЙ?

Налицо парадокс: в тех странах, где внутренняя риторика целиком построена на том, что успехи в экономике — результат грамотных действий правительства, высшие чиновники больше всего недовольны низкой оценкой их деятельности. Там же, где политики и граждане упирают на то, что экономические успехи связаны прежде всего с усилиями индивидов, никто особенно не жалуется.

Выходит, что жалобы и России, и Китая вызваны не радикальным улучшением показателей управления, которые отказывается замечать окружающий мир, а скорее опережающим ростом чувства собственного достоинства.