Есть ли будущее у текущей структуры ООН

80-я, юбилейная сессия Генеральной Ассамблеи Организации объединенных наций (ООН) – повод для сбора мировых лидеров – стартовала 23 сентября в Нью-Йорке. Торжественную годовщину омрачают острый кризис, атмосфера нарастающей критики функциональности ООН и ее соответствия современным реалиям (структура ООН практически не менялась с 1945 г.), а также активизация споров о реформах.

Главный критик и по совместительству организатор финансового кризиса ООН президент США Дональд Трамп в своем выступлении, как и во время первого срока, обрушился на организацию с разгромной речью. По его мнению, ООН не желает и не способна урегулировать мировые конфликты, включая российско-украинский, и эту работу за организацию делают США и он сам.

Теперь его слова подкреплены перекрытием финансовых потоков. А государства глобального Юга при поддержке и России, и части стран Запада активизировали предложения по реформе Совета Безопасности (СБ) ООН в тот момент, когда организация лихорадочно сокращает расходы из-за потери ключевого донора.

«Главный акционер» душит ООН

За неделю до начала 80-й сессии Генассамблеи Трамп, выведший ранее свою страну из ЮНЕСКО (входит в ООН), отменил взносы США в ООН на $521 млн – более четверти бюджета организации в 2024/25 финансовом году. Этим он поставил организацию в самое тяжелое положение за всю ее историю.

В результате генсеку ООН Антониу Гутерришу пришлось разработать план ООН-80 по «повышению эффективности», на деле секвестр бюджета. Секретариату ООН придется сократить 6900 штатных должностей – 18% персонала. Всего, по данным организации от 16 сентября, она экстренно сократит расходы на $500 млн. Это затронет все агентства и ведомства, включая ассигнования на миротворческие миссии по всему миру, а также часть недвижимости в Нью-Йорке, где находится штаб-квартира организации.

США, ключевой донор, при втором сроке Трампа поставили ООН на грань банкротства. Еще с 1970-х гг. у страны был опыт шантажа ООН прекращением уплаты взносов, когда развивающиеся страны хотели получить больший контроль над распоряжением бюджетом организации, отмечает доктор юридических наук, профессор Всероссийской академии внешней торговли Алексей Исполинов.

Сейчас, отмечает юрист, ситуация беспрецедентная: никогда секретариат ООН не сокращал свой персонал. По его мнению, американский лидер видит СБ ООН «советом директоров», где США перестали получать выгоду и потому замораживают свое участие в финансировании. «В ООН понимают, что Китай, второй по объемам донор, теперь дающий средства нерегулярно, не будет затыкать эту дыру, равно как и страны [глобального] Юга», – говорит эксперт.

Когда ООН осознает свою беспомощность без американского финансирования, Трамп предъявит свои требования по ее работе и структуре организации, в особенности по обсуждаемому изменению состава СБ ООН, полагает Исполинов. Юрист считает, что Трамп перекрыл финансирование, так как не хочет изменений в составе СБ. Чтобы глубже понять причины недовольства президента США, стоит обратиться к истории ООН.

Неудавшийся «Совет пяти шерифов»

Идея ООН появилась в разгар Второй мировой войны у ключевых союзников по антигитлеровской коалиции. В 1941 г. американский президент Франклин Рузвельт предложил идею «четырех шерифов» – воюющих с нацистской Германией и ее союзниками великих держав, надзирающих над миром после разгрома «оси» и окончания глобального конфликта, в составе США, СССР, Великобритании и гоминьдановского Китая. Это был прообраз будущего СБ ООН. По словам старшего научного сотрудника ИМИ МГИМО Николая Силаева, проекты и видение ООН в первые ее годы, по сути, рисовали нечто вроде коллективного мирового правительства.

На Сан-Францисской конференции в апреле – июне 1945 г. был разработан Устав ООН, который был принят в октябре того же года 51 страной мира. Кроме СБ ООН уже с пятью «шерифами» в виде США, СССР, Великобритании, Франции и Китая появилась и Генассамблея с участием всех государств – членов ООН. Ее резолюции – в отличие от обязательных совбезовских – рекомендательны.

Именно в этом и была основная идея ООН, напоминает Исполинов. Предшествовавшая ООН Лига наций работала по принципу единогласия всех членов, что заводило ее работу в тупик. «Проблему разрешала система «пяти шерифов» – держав с правом вето и ведающих глобальной безопасностью», – отмечает он.

То, что СБ ООН оказался не способен стать беспристрастным коллективным мировым полицейским, показали первые годы после создания организации. Глубокий кризис произошел во время Корейской войны 1950–1953 гг. Западные страны организовали первую и до сих пор самую масштабную отправку воинских миротворческих контингентов под эгидой ООН. А СССР был вовлечен в конфликт с противоположной стороны. Москва тогда не могла ветировать решение СБ ООН, так как бойкотировала организацию из-за членства в СБ правительства Гоминьдана, бежавшего на Тайвань годом ранее, но представлявшего в органе весь Китай. Его материковая часть была уже под контролем союзной СССР Китайской народной республики (КНР).

Тогда стала понятна несостоятельность идеи войск ООН, в распоряжение которых государства должны были предоставлять по призыву организации все свои вооруженные силы, и военно-штабного комитета ООН. Фактически комитет, хотя формально связан с миротворческими операциями, мало на что влияет, указывает Исполинов. ООН де-факто не может проводить операции через штабной комитет, подтверждает доктор юридических наук, профессор кафедры международного права юридического факультета МГУ Петр Кремнев. Фактически они организуются внеуставными структурами ООН, с 1992 г. это департамент операций по поддержанию мира, хотя сами эти операции санкционируются СБ ООН, поясняет он. Ни в одном конфликте организация не действовала так, как изначально предполагалось, – концепция «пяти шерифов» оказалась нерабочей, резюмирует Исполинов.

Одним из наиболее ярких примеров, тормозящих принятие решений в СБ ООН, является право вето. После начала конфликта на Украине западные страны заговорили о возможности лишения постоянных членов СБ ООН права вето. «В 2022 г. предлагалось лишить права вето Россию, которая накладывает его на резолюции против себя или союзников. Но то же самое регулярно делают США, например в отношении резолюций против Израиля», – обращает внимание Исполинов. Звучат и голоса за лишение постоянных членов СБ их особой роли, отмечает Силаев.

Деколонизация и реформа Совбеза

Африка больше не может оставаться без постоянного места в СБ ООН, заявил 26 сентября на общеполитической дискуссии заседания 80-й сессии Генассамблеи ООН министр иностранных дел, регионального сотрудничества и по делам восточноафриканского сообщества Руанды Оливье Ндухунгирехе. На следующий день ему вторил глава МИД Индии Субраманьям Джайшанкар. По его словам, состав СБ ООН должен быть расширен, реформированный совет должен стать по-настоящему представительным, а «Индия готова взять на себя большую ответственность». При этом Джайшанкар заметил, что в нынешнем положении ООН «находится в состоянии кризиса» в условиях подрыва глобального развития, «нехватки ресурсов», вооруженных конфликтов и «нарушения прав человека».

Тогда же глава МИД России Сергей Лавров в очередной раз от лица Москвы заверил в стремлении реформировать СБ ООН «через расширение представленности Азии, Африки и Латинской Америки». «Поддерживаем заявки Бразилии и Индии на постоянную прописку в совете при одновременном исправлении исторической несправедливости в отношении Африки в параметрах, согласованных самими странами континента», – сказал он.

Лавров заметил, что существующий баланс сил «кардинально отличается» от того, что существовал 80 лет назад. Сейчас в отличие от 1945 г. стран – членов ООН 193, и более чем трехкратный рост их числа обусловлен деколонизацией – распадом колониальных империй в 1950–1990-е гг. В 1950-е гг., когда большинство в Генассамблее ООН принадлежало странам прозападной ориентации, была попытка провести идею США о том, чтобы придать резолюциям Генассамблеи обязательный характер, но Москва тогда сумела отстоять основы устава, напоминает Кремнев.

Когда большая часть бывших колоний, в основном в Африке, успешно завоевала независимость к середине 1970-х гг., начались и дискуссии о реформе СБ ООН. Несмотря на распад колониальных империй, в СБ ООН не было ни одной из бывших колоний, ни одной африканской или латиноамериканской страны и лишь одна азиатская. Дискуссия то затихала, то разгоралась вновь. В 2020-е гг. наступил ее новый виток.

Особое место в дискуссии занимает Индия, бывшая колония Великобритании, а теперь крупнейшая по населению ядерная держава, пятая по объему ВВП в мире в 2024 г. За то, чтобы Индия вошла в СБ ООН, с 2000-х гг. выступают и Россия, и страны Запада. В 2023 г. на 78-й сессии Генассамблеи ООН администрация президента США Джо Байдена прямо предложила расширить состав СБ ООН за счет Индии. На 77-й сессии Генассамблеи ООН в 2022 г. Байден заявлял о необходимости расширить СБ ООН за счет «Африки и Латинской Америки».

Западные страны также пытаются продвинуть расширение СБ ООН за счет Германии и Японии. В 1945 г. они не могли быть включены в орган, состоящий из держав, победивших их, но сейчас это ключевые экономики мира.

Структура СБ ООН нуждается в совершенствовании, отмечает Силаев. По его мнению, численное преобладание западных стран из одного военно-политического блока – НАТО – анахронизм.

Но, несмотря на разговоры о расширении СБ ООН даже со стороны Запада, реформы пока не происходят. Джайшанкар посетовал в своем выступлении, что «в основе подрыва авторитета ООН лежит сопротивление реформам». «Большинство членов ООН горячо желают перемен, но сам процесс превращается в препятствие», – сказал он.

Проблема заключается не столько в нежелании или желании реформ, сколько в механизме принятия решений в ООН, отмечает Кремнев. Хотя возможность реформ в ООН есть, коррективы в устав вносились лишь три раза, напоминает он. «Чтобы внести изменения в устав, нужно создать учредительную конференцию. Нужно две трети голосов в Генассамблее ООН и согласие всех пяти членов СБ ООН. Задача, если мы помним о том, как в СБ ООН используется право вето, архисложная», – отмечает Кремнев.

Он обращает внимание, что крайне сложно даже изменить названия стран в уставе. Места СССР и Китайской Республики с исключением последней из членов ООН резолюцией Генассамблеи были переданы России и КНР соответственно в 1991 и 1971 гг., но без внесения изменений в текст устава, напоминает эксперт. В то же время международное право работает, когда оно подкреплено балансом сил, замечает Силаев: «Неопределенность с международным балансом сил ограничивает возможности ООН».

Бюрократическая фикция или тормоз мировой войны

В начале августа ООН выпустила доклад о том, что ее доклады никто не читает. В этом на фоне обострившихся из-за США финансовых трудностей признался и сам Гутерриш. Кроме того, по его словам, огромное количество совещаний и докладов доводит систему «до предела».

В структуре ООН, кроме СБ и Генассамблеи, есть агентства – фактически самостоятельные международные организации – в основном при Экономическом и Социальном Совете ООН (ЭКОСОС). Есть около 300 вспомогательных органов, учреждаемых Генассамблеей, СБ и ЭКОСОС. Многие из них превратились в бюрократические структуры, занимающиеся самовоспроизводством, говорит Исполинов.

Кремнев отмечает, что из-за сложности процедуры изменения Устава ООН до сих пор существуют де-факто бесполезные или вовсе утратившие актуальность органы. Например, Совет по Опеке ООН, который занимался несамоуправляемыми территориями в процессе деколонизации. Он приостановил работу после получения независимости Палау в 1994 г., напоминает эксперт.

По мнению Силаева, у Запада чрезмерные возможности влияния в ООН через аппараты. Исполинов не согласен. По его мнению, «деколонизация» произошла и в аппаратах почти всех структур, включая Суд ООН, их вместе с Генассамблеей ООН с 1970-х гг. «захватили» юристы развивающихся стран и глобального Юга. «Последний бастион, который им пока оказался не по зубам, – СБ ООН и глобальная безопасность», – указывает эксперт.

Страны глобального Юга хотят сохранить влияние ООН и получить большинство в ее СБ, так как другой такой универсальной международной организации, которая хотя и не в полной мере, но выполняет свои обязанности, нет, говорит Кремнев. В борьбе с гуманитарными кризисами, последствиями войн, природных катаклизмов ООН незаменима, уверен Исполинов. Несмотря на критику организации из-за неспособности решить серьезные вооруженные конфликты, ООН все же «тормоз» для глобального конфликта, отмечает Кремнев. С ним согласен и Силаев: «Все в мире согласны, что лучше с ООН, чем без нее». Миротворческие миссии ООН были неоднократно дискредитированы бессилием остановить вспышки насилия – в Руанде, Конго, Ливане и других странах, но заменить их объективно нечем, признает Силаев.

При этом ООН имеет ключевое значение в установлении суверенитета и его легитимации: через структуры и процедуры Генассамблеи она утверждает всеобщее признание государств, согласны опрошенные «Ведомости. Аналитикой» эксперты. Частично признанные государства, как Тайвань или Косово, довольствуются гарантиями государств-партнеров, замечает Силаев. При этом атрибут членства ООН крайне важен для восприятия полноценности государства, отмечает Кремнев.

Даже США предпочитают рассуждать о том, что организация «неэффективна», но не о том, что она «отжила», обращает внимание Силаев. Несмотря на анахронизмы и противоречия, Устав ООН все еще отвечает современным потребностям, заключает он.