Как экономике выбраться из инфраструктурной ловушки

Проблемы законодательства далеко не главный фактор, который сдерживает развитие проектов ГЧП, замечает глава практики ГЧП в России Freshfields Bruckhaus Deringer Федор Теселкин. Коммерческие банки не готовы предоставлять средства на 30 лет, указывает управляющий директор департамента проектного и структурного финансирования Газпромбанка Павел Бруссер. Если проект на основе концессии, то у банка даже нет ничего в залоге, напоминает он: «Автомобильную дорогу вы не унесете и не продадите на рынке».

При текущей госполитике проблемы транспортной отрасли не решить, констатировали участники IV Евразийского транспортного форума. В этом уверены 43,6% респондентов. 25,5% участников форума назвали план верным, но невыполнимым, а еще 18% считают, что государство не смогло даже четко сформулировать задачи.

Инфраструктура различных видов транспорта развивается без достаточной координации, признает Минтранс в госпрограмме до 2020 г.: не используются системы интегрированной логистики, отсутствуют распределительные центры, «практически не развиваются» технологии интермодальных перевозок. Государство еще не определилось, куда нужно везти грузы и каким должен быть эффект от перевозок, замечает замдиректора департамента госрегулирования тарифов, инфраструктурных реформ и энергоэффективности Минэкономразвития Ярослав Мандрон: межотраслевой баланс по грузовым перевозкам пока разработала только РЖД.

Будущее транспортной отрасли описывают два ключевых документа – утвержденная правительством госпрограмма развития транспорта до 2020 г. и Транспортная стратегия до 2030 г., которая к июлю должна быть обновлена (см. инфографику).

Пробка экономики

3% в год – потолок экономического роста России при существующей инфраструктуре, такой неутешительный диагноз поставил министр экономического развития Андрей Белоусов. Мобильность 80% населения осталась на уровне эпохи гужевого транспорта – за год житель страны проезжает всего 2500 км, констатирует директор Института экономики транспорта Высшей школы экономики Михаил Блинкин. Остальные 20% намного мобильнее, благодаря чему средний показатель по стране – 6900 км в год, но и это почти вдвое меньше, чем в ЕС: 13 000 км (данные Минтранса и Евростата). Потери от транспортных происшествий достигают астрономической величины в 8% ВВП в год. А доля транспортных издержек в цене отечественных товаров – 15–20% против 7–8% в развитых странах. Особенно сильно транспортные барьеры сказываются на стоимости инвестиционных товаров, например стройматериалов, указывают эксперты Центра стратегических разработок в докладе «Оценка крупных инфраструктурных проектов» (ЦСР, подготовлен совместно с рядом научных организаций, включая Институт Гайдара, Российскую экономическую школу, Институт проблем естественных монополий и проч.).

Проблемы есть у всех видов транспорта, признает замминистра транспорта Олег Белозеров. Качество 60% автодорог не соответствует нормативам, 92% трасс имеют лишь по одной полосе в каждую сторону, треть работают в режиме перегрузки – за 10 лет уровень автомобилизации вырос на 60%, а протяженность дорог с твердым покрытием – на 23%.

Средняя скорость грузовых перевозок по железной дороге стремительно падает – в 2011 г. на 10% до 10,3 км/ч (с учетом стоянок на станциях). Это в 6 раз ниже, чем в Китае. А объем перевозок по железной дороге растет медленнее экономики (см. график на стр. 13).

Железнодорожная сеть развита неравномерно: плотность путей в регионах различается от 0,5 км до 577 км на 10 000 кв. км. Хотя по протяженности железнодорожной сети Россия уступает только США и Китаю, но 7%, или 6200 км, железных дорог – «бутылочные горла», а к 2020 г. их может быть уже 18 000 км, или 20%, предупреждает РЖД.

Давление на железнодорожную сеть будет только расти, особенно на Дальнем Востоке, указывает Morgan Stanley: в этих регионах в 2013–2020 гг. запланирован запуск масштабных сырьевых и металлургических проектов – например, добыча коксующегося угля на месторождениях Эльга и Межегей, Тайшетский алюминиевый завод. К 2015 г. количество грузов, которые вывозятся из Восточной Сибири через дальневосточные порты, вырастет на 21% по сравнению с 2011 г.

Контейнерные терминалы в портах сейчас загружены примерно на 75% от их операционной мощности, рассказывал председатель совета директоров Global Ports Никита Мишин. Отрасль готова к потенциальному росту грузопотока, но есть сдерживающие факторы, рассуждал он во время транспортного форума: «Любой порт – это железная дорога, автомобильная дорога, энергетика, гидротехника».

Цена узких мест

Расшивка узких мест позволит оживить экономику, уверен президент ЦСР Михаил Дмитриев. Сами по себе инвестиции в транспорт по мультипликатору для экономики незначительно отличаются от инвестиций в другие отрасли, говорит он. Зато недостаток пропускной способности наносит наибольший ущерб инвестиционной активности, объясняет он: «Недоинвестирование в транспорт приводит к недоинвестированию в другие отрасли».

В докладе ЦСР дана оценка узких мест на железнодорожных линиях для экономики. Например, разброс цен в регионах увеличивается на 2,5–13%. В регионе, в котором из-за узких мест на железных дорогах цены выше, инвестиции будут на 1,1–7,5% ниже, чем в регионе с достаточно развитой транспортной инфраструктурой.

Если не устранять узкие места на железных дорогах, то к 2020 г. может быть не вывезено свыше 196 млн т грузов при общем объеме перевозок в 1,2 млрд т в 2011 г., рассчитали в ЦСР. Из-за этого не удастся удовлетворить до 13% потенциального спроса на услуги перевозчиков. Не поступившие в отрасль инвестиции и неперевезенные грузы ограничат рост экономики: ВВП в 2012–2020 гг. недосчитается до 6,5 трлн руб., а бюджет – до 1,5 трлн.

Чтобы расшить узкие места, нужны инвестиции примерно в 1–1,1 трлн руб., подсчитали в ЦСР. Если 50% от этой суммы даст бюджет, то инвестиции будут в 3,5–4 раза ниже потерь ВВП из-за отказов в погрузке.

Деньги на ускорение

Объемы и темпы роста инвестиций в транспорт «не такие большие, как хотелось бы», сетовал Белозеров. Для ускоренного развития транспорта нужно вкладывать по 4–4,5% ВВП в год, призывает Минтранс. План на ближайшие три года вдвое скромнее: по расчетам Высшей школы экономики, расходы федерального бюджета на транспорт и дорожное хозяйство сократятся с 2,4% ВВП в 2013 г. до 2% ВВП в 2015 г.

Минтранс рассчитывает потратить в 2013–2020 гг. 7,3 трлн руб. бюджетных средств (и еще 5,1 трлн привлечь у частников, данные из госпрограммы). Во время утверждения программы одним из спорных вопросов были расходы на железные дороги: Минфин предлагал урезать смету модернизации БАМа и Транссиба. Но уже в апреле решение нашлось: за пять лет РЖД дополнительно получит 260 млрд руб. в уставный капитал на развитие БАМа и Транссиба. Основным источником станут доходы от управления средствами ФНБ.

Кроме того, по словам Белоусова, в июне РЖД должна выпустить первый транш инфраструктурных облигаций (лимит – 100 млрд руб.): первые проекты будут профинансированы из средств Пенсионного фонда, затем, если будет поручение, – из ФНБ через ВЭБ. Тратить дополнительные нефтегазовые доходы на инфраструктурные проекты можно и без нарушения бюджетного правила, уверен он, например размещая в ВЭБе дополнительно 200–400 млрд руб. из ФНБ уже с этого года. По мнению министра, ждать нельзя: «окно возможностей [для реформ] составляет три, четыре, максимум пять лет», иначе Россию ждет стагнация.

В период замедления экономического роста государство ищет способ разогнать инвестиции, замечает главный экономист BNP Paribas Юлия Цепляева, а инвестиции в инфраструктуру – один из наиболее быстрых способов ускорить рост. «Активизировавшиеся разговоры об инфраструктуре – не для красного словца», – считает она: правительство действительно будет пытаться изыскать средства из всех возможных источников. Но если в экономике наметится оживление или, напротив, не удастся избежать внешних шоков, расходы на инфраструктуру пострадают первыми, предупреждает Цепляева: «В отличие от пенсий срезать их очень просто».

А вот бывший министр финансов Алексей Кудрин против ускоренного финансирования инфраструктуры: экономика не успеет переварить эти инвестиции, которые больше ускорят инфляцию и отток капитала, нежели рост производства. «Правительство обсуждает: давайте еще 500 млрд руб. дадим быстро на проекты. Я вас уверяю, что это будут самые плохие проекты, потому что их будут шлепать и лепить быстро <...> а они не готовы, над ними не работали», – говорил он в эфире радио «Серебряный дождь».

Помочь РЖД

В условиях ограниченных возможностей государство будет в значительной степени замещать бюджетное финансирование повышением тарифов, писали аналитики Morgan Stanley в обзоре «Российская инфраструктура: набирая обороты»: до 2015 г. тарифы, по всей видимости, продолжат расти, опережая инфляцию.

Минэкономразвития готово довольно жестко ограничивать рост тарифов на газ и на транспортировку электроэнергии, но не для железной дороги. «Что касается РЖД, то здесь мы пока особых возможностей снижения динамики тарифов не видим, но еще будем смотреть», – говорил Белоусов в конце апреля.

За счет собственных средств и заимствований РЖД сможет привлечь 3,1 трлн руб. для выполнения консервативного сценария инвестпрограммы (4,4 трлн руб. до 2020 г.), даже с учетом обещанных 260 млрд не хватает около 1 трлн руб., говорил на транспортном форуме старший вице-президент по экономике и финансам РЖД Вадим Михайлов.

Главное – определиться с долгосрочной тарифной политикой, чтобы у бизнеса была понятная и прозрачная формула, считает Мандрон: «максимальный тариф, который можно дать железной дороге, чтобы экономика его переварила», – индексация на инфляцию плюс 2 п. п. как минимум на ближайшие пять лет (в 2012 г. тарифы РЖД на грузоперевозки индексировались на 6%, в 2013 г. рост составит 5,5%, пока план на 2014 г. – 5% и 5,5% на 2015 г.). А там, где государство продолжит поддерживать РЖД, ставка должна быть ниже, настаивает Мандрон. По его словам, такой рост тарифов позволит государству не вкладывать дополнительно в РЖД, а монополии предстоит при необходимости активнее занимать на рынке.

По инвестпрограмме РЖД ее долг увеличится к концу 2015 г. с 335,3 млрд руб. до 820 млрд, отношение долга к EBITDA – с 1,53 до 2,5. Это максимально возможный уровень, говорил президент РЖД Владимир Якунин. Какой именно будет инвестиционная составляющая, еще предстоит обсудить, спорил Михайлов с Мандроном: обсуждался и рост тарифов на инфляцию плюс 3 п. п.

У формулы «инфляция плюс» есть недостатки, отмечает заместитель гендиректора СУЭК Денис Илатовский: если инфляция будет низкой, РЖД не хватит средств на финансирование проектов. Лучше заранее зафиксировать ставки и возможное отклонение от них на каждый год, предлагает Илатовский. Целевой уровень предпочтительнее, согласен Михайлов: если прогноз инфляции не оправдается, получается, в конце года придется пересчитывать. «[В Казахстане] дошли до абсурда: если не освоил деньги, которые дали, они должны возвращаться государству», – говорит Михайлов.

У железных дорог есть еще один ресурс финансирования – приватизация. К этому варианту подталкивают Минэкономразвития и Минфин. План приватизации РЖД предусматривает сокращение госдоли до 75,1% через частное и публичное размещение акций в 2014–2016 гг. Для начала нужно определить степень и масштабы возможного частного участия в развитии инфраструктуры, настаивает Якунин: «Нет никаких доказательств эффективности полной либерализации железнодорожной отрасли». Хрестоматийный пример – британские железные дороги, конкурентоспособность которых резко упала по сравнению с итальянскими и немецкими, напомнил Якунин.

Монополии нужно повышать эффективность расходования средств и управления своей деятельностью, но стимулов у РЖД нет, констатирует партнер ФБК Игорь Николаев.

РЖД намерена привлечь инвесторов и на основе ГЧП – частные инвестиции впервые заложены в генсхеме развития отрасли железнодорожных перевозок. Монополия рассчитывает получить 156,2–405,9 млрд руб. частных денег в 2013–2020 гг. Вернуть инвестиции частники смогут за счет скидок по тарифам на перевозку грузов по построенному участку. Правда, для того чтобы такие соглашения заработали, нужны поправки в законодательство – пока они лежат в Думе.

Cтавка на частника

Побороться за частные инвестиции предстоит не только РЖД. Сейчас доля негосударственных инвестиций в финансировании транспортной системы – 35%, говорит младший партнер McKinsey Яков Сергиенко. Это довольно высокий показатель – существенно выше средних по миру 10–15%, но достигается он благодаря тратам государственной же РЖД, отмечает он, без них – около 15%.

Согласно госпрограмме, до 2020 г. в транспортную отрасль предстоит привлечь 5,1 трлн руб. из внебюджетных источников. Частные инвестиции пойдут лишь в те сегменты, где есть платежеспособный спрос, признает Минтранс: например, в оживленные участки скоростных дорог или аэропорты. Так, все проекты строительства аэропортов или взлетно-посадочных полос, которые содержатся в транспортной стратегии, предполагается выполнить на основе ГЧП.

Государство готово совместно с частниками развивать и порты – например, Усть-Лугу, Сабетту. Портовая отрасль сейчас избалована частным капиталом, говорил на форуме Мишин, и, как правило, инвесторы и государство действуют в тесном партнерстве.

Наибольшее число проектов в форме ГЧП запланировано для автодорог (в стратегии их 20). Законодательство уже позволяет заключать с частниками контракты на строительство и обслуживание не только платных трасс – объект может быть бесплатным для пользователей, а инвестиции государство будет возмещать за счет регулярных эксплуатационных платежей.

Крайне важна жесткая процедура отбора проектов, указывает Сергиенко. «Стратегия изобилует перспективными проектами <...> Почему мы лепим бесконечное множество портов и портиков?» – удивляется советник гендиректора по стивидорной деятельности «Управление транспортными активами» Валентин Варваренко. Нужно не только тщательно отбирать проекты, но и следить за их реализацией, а также искать наиболее оптимальные способы использования готовых объектов, указывает Сергиенко: тогда можно сэкономить 40% инвестиций.

Пока на рынке мало хорошо проработанных проектов, констатирует замруководителя департамента инфраструктурного капитала и проектного финансирования «ВТБ капитала» Андрей Киселев: с таким количеством проектов пока не стоит проблема нехватки денежных ресурсов. Если сравнивать Россию, например, с Индией, отставание существенное, признает руководитель Центра развития ГЧП при Минтрансе Илья Гудков, но ситуация меняется. Улучшить условия для инвесторов должен и законопроект о ГЧП, надеется директор департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития Игорь Коваль. Нужно разработать стандартизированный подход к проектам, определить их приемлемые параметры, методы оценки эффективности и госконтроля, подчеркивает начальник отдела развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития Мария Ярмальчук.

«Частное финансирование в инфраструктурных проектах – это некое лукавство, за него все равно в том или ином виде платит общество», – замечает партнер Ernst & Young Александр Ерофеев: стоимость заемных средств для региона в любом случае ниже, для некоторых проектов частное финансирование и вовсе неприменимо.

Опыт применения механизмов ГЧП в развивающихся экономиках показывает, что из-за низкого качества развития институтов такие проекты не способны оказать существенное положительное влияние на развитие инфраструктуры и экономический рост в целом, указывает профессор Болонского университета Массимо Перкоко: проекты дорожают, контракты пересматриваются или досрочно расторгаются, что лишь приводит к дополнительным затратам государства.