Статья опубликована в № 4059 от 20.04.2016 под заголовком: «Мы минимальную отметку цены на нефть прошли»

«Всю модель нужно менять»

Председатель комитета Госдумы по энергетике Павел Завальный о том, куда пойдут цены на нефть и почему необходимо полностью менять модель внутреннего рынка газа

Неопределенность на нефтяном рынке сохраняется, констатирует Павел Завальный, но председатель комитета Госдумы по энергетике оптимистичен: мировая экономика нащупывает новый баланс спроса и предложения. Будущий рост мировой экономики поднимет цены на нефть, а потолка добычи Россия еще не достигла, считает депутат. Завальный призывает не бояться американского сланцевого газа в Европе, но уверен, что единый экспортный канал российского газа надо сохранить. Одновременно создавая полноценный внутренний рынок газа, для чего необходимо полностью изменить его нынешнюю модель, основанную на перекрестном субсидировании.

– Семнадцатого апреля в Дохе производители нефти не смогли принять решение о замораживании добычи. Чего дальше ждать на нефтяном рынке?

– На нефтяном рынке много производителей и потребителей. Этот рынок считается совершенным с точки зрения экономических законов, и работать здесь должны рыночные механизмы ценообразования. Но цена на нефть является не только рыночным индикатором спроса и предложения, она имеет и спекулятивный характер, потому что торгуются не только физические объемы нефти, но и ожидания. Другой фактор, который оказывает влияние, – геополитический. Например, снятие санкций с Ирана сразу оказало давление на цены. Все это происходит в условиях превышения предложения над спросом. Разбалансировка спроса и предложения наступила еще в I квартале 2012 г. И на протяжении трех лет было устойчивое превышение предложения над спросом, достигавшее 1,5–2 млн барр. в сутки. Это и привело в конечном итоге к глобальному кризису цен на углеводороды.

Павел Завальный
Председатель комитета Госдумы по энергетике
  • Родился 11 августа 1961 г. Окончил Московское высшее техническое училище им. Н. Э. Баумана в 1984 г.
  • 1984
    начал работать в «Газпроме» в должности инженера
  • 1996
    генеральный директор ООО «Тюментрансгаз»
  • 2001
    депутат Думы Ханты-Мансийского автономного округа от «Единой России»
  • 2011
    депутат Госдумы от «Единой России», заместитель председателя комитета по энергетике
  • 2013
    президент Российского газового общества
  • 2015
    председатель комитета Госдумы по энергетике

Сейчас возможны два варианта. Первый – ждать, когда рост мировой экономики приведет к росту потребления энергоресурсов. Это неизбежно произойдет. Конечно, сейчас идет процесс замещения энергоресурсов возобновляемыми источниками. Но углеводородный характер мировой экономики сохранится еще 15–20 лет, нефть и газ будут занимать более 50% в мировом энергобалансе. Естественным образом баланс спроса и предложения может наступить в середине 2017 г.

Второй сценарий – это заморозить добычу. Если бы в Дохе были достигнуты договоренности, тогда балансировка наступила бы раньше – до конца этого года. Это подняло бы цены на нефть. Сейчас неопределенность на нефтяном рынке сохраняется. Все жили ожиданиями, что добыча будет заморожена. Конечно, сами разговоры о замораживании добычи уже подняли цены.

Есть разные оценки, какая бы цена устроила производителей и потребителей. Многие сходятся на $60–70/барр. Сегодня важным регулятором выступает сланцевая нефть в США. Она очень специфична. Там каждая скважина – это маленькое месторождение. Добычу можно быстро остановить и возобновить. Как только цены поднимутся, нарастут объемы бурения сланцевой нефти. Тем не менее Россия и ОПЕК вместе добывают около 42 млн барр. в сутки. Это половина всей производимой нефти.

– Как вы считаете, есть ли шанс у производителей договориться о замораживании в будущем?

– Следующая встреча возможна в июне. Решение будет зависеть от того, куда пойдет цена на нефть. Если вверх, то вроде как нет необходимости встречаться. Многое будет зависеть от динамики снижения добычи в Северной Америке, от объемов добычи в Иране: насколько быстро страна ее восстановит и какие объемы пойдут на внешний рынок. Геополитические факторы тоже будут влиять, также внутриполитические – например, сейчас в Кувейте идет снижение добычи из-за забастовки рабочих. Это сказывается на ценах.

– Как вы думаете, цена на нефть достигла дна – учитывая, что в Дохе договориться не удалось? Были же прогнозы, что она может опуститься и до $25/барр.

– Цена на нефть после срыва переговоров в Дохе должна была немного припасть, но не критично. Сегодня она уже восстановилась. Три года предложение превышало спрос и цена все равно держалась. Затем упала и достигла минимальной отметки – стоила меньше $30/барр. Мы минимальную отметку цены на нефть прошли, и теперь будет медленное, но устойчивое восстановление цен. Такой мой прогноз.

– Какая цена устроила бы российские компании и бюджет?

– Для страны с целью формирования бездефицитного бюджета нужна цена $80/барр. При цене $50/барр. дефицит бюджета – 3%. Что касается компаний, то действующая система налогообложения, с одной стороны, забирает у них сверхприбыль, когда цена высокая, но с другой, когда цена на нефть падает, – защищает их. Поэтому с учетом девальвации рубля рублевая выручка у нефтяных компаний не упала, а даже немного выросла. Так что для них даже низкие цены не критичны и компании способны к поддержанию и развитию добычи.

Добыча нефти растет

– Россия в прошлом году поставила рекорд по добыче. Что будет с добычей в этом году?

– Рост добычи есть точно. Если не будем замораживать добычу нефти, то в 2016 г. компании могут добыть 545–550 млн т. Потенциал роста есть, прежде всего на новых месторождениях в Восточной Сибири. В Ханты-Мансийском округе добыча незначительно падает. Есть мнение, что у нас и так добыча падает, поэтому когда мы договариваемся о замораживании, то несколько лукавим. Это не так. У нас действительно есть потенциал роста добычи. На фоне снижения цен на нефть и девальвации рубля выручка всех компаний в рублевом эквиваленте выросла. В этом году компании планируют рост инвестиций в бурение. «Роснефть» объявила об инвестициях в 1 трлн руб. Нефтяные компании не придерживают прибыль, а все направляют на развитие, это будет способствовать поддержанию добычи. Высокие результаты по добыче, которые есть сегодня, – плоды инвестиций, сделанных при высоких ценах на нефть. И потолка добычи мы еще не достигли.

– То есть когда нефтяные компании говорят, что им сложно, им нужны льготы и поддержка государства, когда они просят не повышать налоги, – это лукавство?

– Компании не так говорят. Месторождение месторождению рознь. Есть месторождения с традиционной нефтью, где себестоимость добычи $5–8/барр. Есть истощенные месторождения Западной Сибири. Их выработанность превышает 80%, они сильно обводнены, и на 1 т добытой нефти добывается 8–9 т воды. Если несколько лет назад в той же Югре средние дебиты были 14 т в сутки, то сегодня – 11 т, есть скважины с дебитами менее 5 т в сутки. Например, «Сургутнефтегаз» вынужден эксплуатировать месторождения в ХМАО, рентабельность добычи которых сейчас отрицательная. Конечно, это балансируется в рамках компании, компенсируется новыми месторождениями, например восточносибирскими. Компании продолжают работать на нерентабельных месторождениях, в том числе получая льготы от региона, по сути выполняя социальную задачу сохранения рабочих мест.

Система налогообложения должна быть более гибкой, должна быть такая дифференциация НДПИ, которая будет создавать равные условия для разработки разных месторождений. На круглом столе, который мы провели недавно в Ханты-Мансийске, на тему «Законодательное обеспечение нефтегазовой отрасли» было озвучено предложение о дифференциации налогов в разрезе не просто месторождений, но и отдельных скважин. Руководство округа предлагает дифференцировать НДПИ для скважин с диапазоном до 3 т в сутки, до 8 т и от 8 т и более. Пока сложно сказать, насколько реализуемо такое предложение, поскольку не до конца понятно, как вести поскважинный учет. Ведь на скважине добывается не нефть, а так называемая скважинная жидкость – смесь воды и нефти. Только потом нефть отделяется от воды, а вода закачивается обратно в пласт. Сложно учитывать, на какой скважине сколько добывается нефти.

– Это только предложение или уже идет работа по подготовке законодательной базы?

– Пока только предложение по принципу «надо бы об этом подумать». Теоретически это был бы идеальный вариант, насколько это практически реализуемо – вопрос. На мой взгляд, нереализуемо. В России более 100 000 скважин. Надо считать экономику, затраты на учет скважин. Но предложение прозвучало и войдет в рекомендации комитета для обсуждения, в том числе и с профильными федеральными министерствами.

– Компании и государство возлагали большие надежды на шельф. Но сейчас эти проекты оказались почти заморожены. Как считаете, надолго?

– Шельфовые проекты требуют больших инвестиций, а сейчас наблюдается их снижение. Но ситуация временная. Вопрос в том, когда восстановится цена – через полгода, год или два. Сроки начала освоения шельфовых месторождений разные. Чем выше себестоимость, тем позже начнутся работы. Компании не обладают собственными средствами, поэтому будут привлекать внешнее финансирование, как правило банков. Но банк, прежде чем дать деньги, оценивает риск невозврата. Поэтому для начала разработки этих месторождений должны наступить соответствующие ценовые, технологические условия. Кроме того, освоение шельфа затрудняют санкционные ограничения.

– Частные компании когда-нибудь получат доступ на шельф?

– С точки зрения государственных интересов, если государственные компании «Роснефть» и «Газпром» справятся с поставленной задачей и обеспечат выполнение лицензионных соглашений по разработке шельфовых месторождений, тогда зачем пускать частные компании? Но если не справятся, то, возможно, встанет вопрос о допуске частных компаний. По крайней мере, на те участки, которые находятся в нераспределенном фонде, с тем чтобы составить конкуренцию госкомпаниям и поддержать объемы добычи. Но допуск частных компаний не будет бесконтрольным.

– Недавно США сняли эмбарго на экспорт нефти и газа. Многие опасаются, что американский газ придет в Европу и будет теснить российский.

– Он уже пришел, просто пока в небольших объемах. Американцы планируют нарастить мощности СПГ на 44 млн т в год к 2020 г. и выйти на третье место по экспорту после Катара и Австралии. При этом операторы американских проектов предлагают, по сути, толлинговые схемы производства СПГ, практически снимая с себя все рыночные риски, нести которые будут международные компании и конечные потребители. Но я считаю, что не надо бояться американского газа. Нужно развивать технологии, снижать себестоимость добычи собственного газа и быть конкурентоспособным. Экономически российский газ более конкурентоспособен, чем американский. Другое дело, что помимо экономики тут еще очень много политики, стремления к сдерживанию России как конкурента. Я уверен, что, если бы не было ситуации с Украиной, повод для санкций все равно бы нашелся. США хотят придержать возможности России по многим направлениям, в том числе в производстве того же СПГ. Как только забрезжила надежда на расширение «Сахалина-2», были введены санкции в отношении Южно-Киринского месторождения, чтобы «Газпром» не мог его разрабатывать и таким образом решить проблему сырья для этого СПГ-проекта.

– В Госдуме давно находится законопроект, позволяющий «Печора СПГ» (проект «Роснефти» и «Аллтека») экспортировать СПГ. Когда он будет рассмотрен?

– По судьбе «Печора СПГ» пока ничего нового сказать нельзя: законопроект, дающий возможность экспорта газа с этого проекта, лежит в нашем комитете, но пока по нему нет положительного решения президента и правительства России. Прежде чем добыть газ, его надо продать. Сегодня добычные возможности «Газпрома» значительно превышают текущую добычу, при том что деньги в развитие проектов уже вложены. Зачем сейчас вкладывать деньги еще в какие-то проекты, которые ориентируются на европейский рынок? Чтобы усилить конкуренцию российского трубного газа с российским СПГ? И при этом сделать неокупаемыми инвестиции «Газпрома»? Наверное, это вполне оправданно с точки зрения коммерческих интересов компаний, но с точки зрения государственных интересов это неразумно.

– Решение за президентом страны?

– Да. Это вопрос государственной стратегии. «Роснефть» обижается и спрашивает: почему вы не рассматриваете этот законопроект? Говорят: мы хотим, чтоб вы приняли положительное решение. Не мы принимаем такие решения. При этом я говорю «Роснефти»: если вы хотите положительное решение, объявите, на какие рынки будете ориентировать проект. Объявите публично, что этот проект не будет ориентирован на европейский рынок. Нет таких заявлений.

Изменить внутренний рынок газа

– «Роснефть» хочет экспортировать не только СПГ, но и трубопроводный газ. Она и «Новатэк» обратились в правительство с этой просьбой. Какая у вас позиция?

– Если бы ЕС вел себя честно по отношению к нам, не создавал искусственных препятствий для экспорта российского трубного газа, то об этом еще можно было говорить, поскольку, как я уже говорил, российский трубный газ обладает преимуществами и по цене, и по объемам, и по надежности поставок. Но сейчас на европейском газовом рынке много политики. Например, в Третьем энергопакете содержится оговорка против российского газа. Энергосоюз ЕС создается как объединение против крупных поставщиков, прежде всего России, с целью снижения энергозависимости от России. В этой ситуации важно сохранение единого экспортного канала.

– То есть вы против?

– В этих условиях – да. Более того, «Газпром» за счет экспорта газа осуществляет перекрестное субсидирование поставок на внутренний рынок по регулируемым заниженным ценам, несет нагрузку по поддержанию надежности и развитию газотранспортной системы, выполнению программ по газификации, управлению рисками неравномерности газопотребления, поставкам газа в убыточные и низкодоходные регионы, с рисками неплатежей. При этом рентабельность продаж газа независимыми компаниями в России такая же, как у «Газпрома», даже с учетом экспорта им газа. Сегодня независимые производители находятся в гораздо лучших условиях, чем «Газпром». 80% платежеспособных потребителей – это клиенты независимых производителей. Им просто грех жаловаться. Если еще недавно надо было защищать независимых производителей от «Газпрома», поддерживать их с целью развития конкуренции на внутреннем рынке газа, сегодня впору «Газпром» защищать от независимых производителей. А лучше – переходить к другим, истинно рыночным принципам функционирования внутреннего рынка газа, к равнодоходному рынку. И как можно скорее. Тогда эта проблема отпадет сама.

– Почему бы в условиях, когда «Газпром» выдавливают из Европы, компании, которая называет себя «национальным достоянием», не повернуться лицом к собственным гражданам? В России негазифицирована треть населенных пунктов, даже в Подмосковье, чтобы подключить частный дом к газу – при уже существующей инфраструктуре, – надо пройти через безумные бюрократические процедуры и заплатить колоссальные деньги. Спрос на газ есть. Так почему бы «Газпрому» не продавать российский газ российским гражданам, если ЕС поставил политическую задачу снижать его потребление? Или «Газпрому» сейчас это экономически невыгодно?

– Нужно изменить всю конфигурацию внутреннего рынка газа, провести его либерализацию, поменять систему ценообразования. Я не устаю говорить об этом уже несколько лет: создание в России полноценного внутреннего рынка газа, способного быть источником развития для его участников, – задача номер один.

Да, в течение десятилетий модель, при которой «Газпром», обладая исключительным правом на экспорт газа, обеспечивал поставки внутри страны по низким ценам, субсидируя этим российскую экономику и население, проводил газификацию, нес прочую социальную нагрузку, работала. Но сейчас она себя практически исчерпала. Газпромовские оптовые цены на газ на внутреннем рынке контролирует государство, они по-прежнему самые низкие в мире, но они не в состоянии обеспечивать разумную рентабельность продаж, а значит, не могут быть источником развития для самой компании, газотранспортной инфраструктуры и газораспределения, включая программы газификации. А покрывать издержки за счет перекрестного субсидирования от экспорта в нынешних условиях уже не так-то просто.

Вообще, газовая отрасль, существующая на данный момент в условиях рыночной экономики, входит во все более глубокий конфликт с правовыми и институциональными основами своего функционирования. И это не только мешает устойчиво развиваться самой отрасли, но и создает опасные перекосы в энергетике и экономике. Поэтому всю модель нужно менять.

Российское газовое общество, кстати, сейчас совместно с комитетом по энергетике, Министерством энергетики, ведущими нефтегазовыми компаниями и экспертами начало такую работу. Задача – постараться подняться над корпоративными взглядами на вопрос и создать такую систему взаимосвязанных элементов функционирования и развития газовой отрасли, которая будет обеспечивать удовлетворение платежеспособного спроса, доступность инфраструктуры, экономическую рентабельность, развитие межтопливной конкуренции, повышение эффективности использования газа и при этом не требовать постоянного ручного управления.

Законы как гидра

– Во время круглого стола в Ханты-Мансийске прозвучало мнение, что очень медленно принимаются законодательные акты. Та же тема контрафактного топлива обсуждается давно, а на законодательном уровне решения нет. Почему так происходит?

– Законы не могут приниматься быстро. Семь раз отмерь, один раз отрежь. Так устроен законодательный процесс, он забюрокрачен, но это хорошая бюрократия. Нужно, чтобы принимались только взвешенные решения. Когда возникает проблема, требующая именно законодательного решения, нужны тщательный анализ и оценка этой проблемы, просчет вариантов решений, их последствий и только после этого должны приниматься новые нормы. Законодательный процесс не должен быть другим. У нас законы, как сказал один из участников круглого стола, как многоголовая гидра. Одну голову отрезаешь, решая проблему, и сразу вырастает несколько. Мы другой раз оперативно реагируем на проблему, еще до конца не понимая ее последствия, принимаем закон, вроде проблему решаем, но сразу возникает несколько новых – и так без конца.

– Плохо прогнозируете?

– Это отсутствие стратегического целеполагания по данному направлению и необъективная оценка регулирующего воздействия на момент принятия закона. Появляется проблема, нужно срочно реагировать, решать, и в процессе допускаются такие ошибки.

– Но зато быстро принимаете законы о повышении налогов для нефтяников...

– Процесс взаимодействия между Минфином и нефтяниками выстроен хорошо. Это говорит о прозрачности всей экономики нефтяной отрасли. Достаточно понятно, как те или иные изменения налогообложения скажутся на добыче, инвестициях и т. д.

– Считаете, будут повышать еще налоги для отрасли?

– Я руководствуюсь решениями, которые принимает президент страны. Он говорил о стабильности налогового режима. Когда не хватает денег, хочется обложить налогами нефтянку. Я не жду каких-то серьезных изменений. Если они и будут, то это будет результат согласия между нефтяными компаниями и государством. Будут учитываться инвестиционные планы компаний. На мой взгляд, сложились очень доверительные отношения бизнеса и государства в рамках правительственной и президентской комиссии.

– Но, похоже, нефтяные компании были несколько в шоке от решения повысить акцизы на топливо с 1 апреля. С ними эту тему заранее не обсуждали.

– А что они теряют в данном случае? Правда, может снизиться потребление топлива, но здесь больше влияет снижение покупательной способности населения из-за девальвации рубля. Так что повышение акцизов для нефтяников не критично – критично для людей.

– Сами нефтяные компании приходят к вам с законодательными инициативами?

– Тема налогообложения – это предмет переговоров между правительством и бизнесом. А вот снижение административных барьеров в недропользовании путем принятия законодательных актов – наша тема, эти вопросы активно обсуждаются на площадке комитета Госдумы по энергетике, Российского газового общества. Есть рабочая группа, туда вошли представители всех ведущих нефтегазовых компаний. Сейчас, например, меняются условия недропользования, водопользования, лесопользования. Но иногда это отрицательно влияет на экономику проектов, инвестиционную деятельность компаний. По экспертным оценкам, потери, которые возникают из-за административных барьеров, составляют до 20% операционных затрат. На круглом столе в Ханты-Мансийске насчитали 16 законов, требующих коррекции именно в смысле снижения административных барьеров. Мы как раз и занимаемся решением этих проблем, разработкой консолидированных предложений по изменению законодательства. Часть их уже учтена тем или иным образом, по другим идет согласование с органами исполнительной власти.

– Вы год возглавляете комитет по энергетике, скажите, сложно работать с нефтяными компаниями?

– Профильный комитет по энергетике – это уникальная площадка для обсуждения вопросов законодательного обеспечения развития отрасли. Мой опыт работы показывает, что не все нефтяные компании работают активно. Есть те, кто привык решать вопросы напрямую с исполнительной властью и не видит необходимости в каком-то публичном об суждении вопросов развития отрасли, пусть даже и на официальной площадке. Но я стараюсь изменить эту ситуацию. В комитете утвердилась практика проведения публичных мероприятий по ключевым направлениям работы с выступлениями представителей федеральных органов власти России и органов власти субъектов, представителей энергетических компаний, обсуждением ключевых законопроектов при прохождении их через Госдуму. Уверен, постепенно на эту площадку придут все, кто заинтересован в развитии российского ТЭКа.