Развитие ОЭЗ отдадут регионам

Спустя 10 лет после запуска первых особых экономических зон (ОЭЗ) правительство пытается улучшить их управляемость. Количество зон и их резидентов растет, частные инвестиции в них в среднем превысили государственные, но в то же время сохраняются пустующие зоны и номинальные резиденты, которые пока ничего не инвестировали. Основной фактор успеха ОЭЗ – заинтересованность региональных властей, признают и чиновники, и эксперты. Теперь правительство хочет, чтобы регионы с менее успешными ОЭЗ повторили успех лидеров.

Трудное начало

История ОЭЗ в России с самого начала складывалась непросто. Минэкономразвития под руководством Германа Грефа три года не могло согласовать законопроект о новом инструменте модернизации экономики и привлечения инвестиций. Минфин опасался, что повторится опыт закрытых территориальных образований, действовавших в 90-е гг., и что уже действующие компании будут использовать ОЭЗ как внутренние офшоры, а не создавать новые высокотехнологичные производства. Чиновники правительства предлагали улучшать инвестиционный климат во всей стране, а не в отдельных точках. Запустить новый механизм развития удалось только после вмешательства президента Владимира Путина. В июле 2005 г. был принят закон об ОЭЗ: сначала появились промышленно-производственные и технико-внедренческие зоны. Позже добавились туристско-рекреационные и портовые.

Каждый из типов зон создавался под определенный тип бизнеса и предполагал ограничения по видам деятельности, которой можно заниматься на площадке. Технико-внедренческие – для перспективных разработок, промышленно-производственные – для серийного выпуска технологичной продукции, портовые – для развития логистических центров. Впоследствии перечень разрешенных видов деятельности пришлось расширять, чтобы не мешать бизнесу развиваться: так, резиденты томской технико-внедренческой ОЭЗ были готовы запустить производство, но без поправок в закон сделать это не могли.

Резиденты ОЭЗ получают налоговые льготы – для каждого типа зон предусмотрен свой режим, который по замыслу Минэкономразвития учитывает их специфику (см. таблицу). Помимо льгот государство обещало за счет федерального и местных бюджетов обеспечить резидентов зон необходимой инфраструктурой – построить дороги, подвести электричество, газ и прочие коммуникации, а также обустроить современные таможенные посты и так называемую деловую инфраструктуру (например, площадки для размещения офисов). Предполагалось и устранение административных барьеров – принцип «одного окна» для всех согласований в зоне. Для управления зонами была создана корпорация «РосОЭЗ», которая получает бюджетные средства в виде взноса в уставный капитал.

С каждой из составляющих сразу стали возникать трудности. Налоговые льготы предоставлялись не автоматически при регистрации в зоне, а при выполнении ряда условий: например, одна из компаний, регистрировавшихся в технико-внедренческой зоне «Томск», не смогла получить льготу по налогу на имущество, поскольку оно было приобретено до создания зоны. Строительство инфраструктуры начиналось вместе с созданием самих зон: под зону выделили пустырь, на котором даже офис построить нельзя – надо подождать 2–3 года, пока государство не подведет электричество и дорогу, сетовал один из резидентов ОЭЗ «Дубна». Спустя пару лет после запуска к ОЭЗ начались претензии самих чиновников. Менялось руководство ведомства, созданного для управления зонами, а затем оно и вовсе было упразднено. Минфин указывал, что средства, выделенные обслуживающей зоны госкорпорации «РосОЭЗ», лежат мертвым грузом и не используются. Между одобрением бизнес-плана и предоставлением статуса резидента проходило до года. Все это болезни роста, успокаивали сторонники ОЭЗ, нигде в мире такие инструменты развития не запускались с мгновенным и 100%-ным успехом.

Зоны с претензиями

В конце 2013 г. Счетная палата опубликовала результаты проверки первых шести лет работы ОЭЗ. Лишь 11 зон из 27 существовавших на тот момент аудитор признал «условно эффективными» с точки зрения использования государственных денег, вложенных в их развитие, – только производственные и внедренческие. Бюджетные деньги простаивают, строительство инфраструктуры существенно отстает от плана, констатировала Счетная палата. Проволочки случались на разных уровнях: где-то со своими обязанностями не справлялись регионы – не могли оформить землю, не доводили средства на строительство, рассказывает чиновник, курировавший ОЭЗ. Иногда, наоборот, с выделением денег запаздывал федеральный центр, долгое время не согласовывался выбор подрядчиков. Волокита часто приводила к дополнительным тратам: например, чтобы в срок выполнить обязательства по соглашению с инвестором, приходилось строить временные сети, говорит чиновник.

Расходы управляющих компаний на содержание уже построенного росли быстрее доходов, указывала Счетная палата. Были случаи, когда управляющие компании, чтобы увеличить доходы, строили за счет бюджета гостиницы и конференц-центры для сдачи в аренду, рассказывал один из чиновников. Стимула быстро и эффективно использовать полученные из бюджета средства по назначению просто не было, признал недавно вице-премьер Дмитрий Козак: «РосОЭЗ» и ее «дочкам» было выгоднее размещать эти средства на депозитах и зарабатывать на этом. Так происходило далеко не во всех ОЭЗ, не согласен бывший сотрудник управляющей компании: не было не то что стимулов, а самой возможности использовать эти средства каким бы то ни было образом – из-за огромного количества согласований. С каждой новой проверкой стимулов становилось все меньше, сетует он: чтобы перестраховаться, на все стали ждать визы федерального центра.

Основная проблема зон – именно управление, уверен региональный чиновник, занимавшийся развитием технико-внедренческой ОЭЗ. «Если что-то не срабатывает, это не значит, что плох сам по себе инструмент ОЭЗ, – надо учиться с ним обращаться», – считает он: подтверждение этому – успешные зоны. Были и более глобальные проблемы управления ОЭЗ, признавало Минэкономразвития: экономическое обоснование многих ОЭЗ было недостаточным, ответственность не распределена, ключевые показатели эффективности были нечеткими или слишком формальными. А чем больше зон, тем сложнее стало централизованно контролировать каждую из них. Когда зон было немного, Минэкономразвития могло «в ручном режиме управлять процессом», говорил Козак весной этого года, а когда их больше 30, «до всех регионов руки не дотягиваются».

Регионы в ответе

В прошлом году Минэкономразвития начало реформу управления ОЭЗ. Одна из основных целей преобразований – усилить заинтересованность регионов в развитии своих ОЭЗ, чтобы тиражировать истории успеха администраций, которые создали самые динамично развивающиеся зоны. Успешные зоны – в Татарстане, Липецкой области, Томске – создавались именно при активной поддержке регионов, напоминает управляющий партнер консалтинговой компании ФОК Моисей Фурщик.

Регионам будут передаваться полномочия по управлению ОЭЗ. Вместе с полномочиями регионы должны получить и средства на развитие своих ОЭЗ в виде целевых субсидий вместо взносов в управляющие компании. Механизмы контроля за расходованием субсидий более жесткие, чем в случае взносов в капитал управляющей компании, говорит Фурщик: деньги больше не будут простаивать или лежать на депозитах.

Отношения между федеральным центром, регионом и управляющей компанией лягут на договорную основу, продолжает он: они должны будут подписать соглашение, где будет четко определена ответственность каждой стороны, а ответственность регионов существенно усилится. В соглашении также будут прописаны новые ключевые показатели эффективности: это будут высокотехнологичные рабочие места, рост ВРП и добавленной стоимости, а не количество резидентов и заполняемость площади зоны, как сейчас. Если показатели не будут достигнуты, выделенные деньги придется вернуть пропорционально отставанию от плана, объясняет замминистра экономического развития Александр Цыбульский (см. интервью на стр. В2). Способом возврата также может стать выкуп пакета «РосОЭЗ» в региональной управляющей компании за счет средств регионального бюджета.

Обязательство региона участвовать в финансировании инфраструктуры ОЭЗ также станет обязательным условием создания новых зон. «Часто регионы сидят сложа руки в надежде, что все за них сделает Федерация», – продолжает Фурщик: новая система управления зонами должна помочь исключить такой подход. Сейчас в Минэкономразвития на рассмотрении запросы на создание 24 зон от 17 регионов, говорит Цыбульский. Качество заявок разное: есть проработанные, а есть лишь общие декларации, признает он. Если регион не готов вкладывать в новую ОЭЗ средства своего бюджета, то такая зона за счет федерального бюджета создаваться не будет, предупредил Козак: возможности сейчас ограничены. Вероятно, регионам, где зоны пока неэффективны, после передачи ответственности придется принимать решение об их закрытии, рассуждает Фурщик, регион должен трезво оценить перспективы своей ОЭЗ. Но каждая ситуация индивидуальна, подчеркивает он, например, в «Советской Гавани» формально резидентов нет, но на самом деле есть результативные переговоры с инвесторами и процесс пошел, к тому же портовые зоны – самые сложные и неправильно ждать от них быстрого эффекта. А в регионах, где управление зоной и так выстроено качественно, эффективность может еще и вырасти, надеется он: как минимум быстрее будут приходить средства.

Первыми новые соглашения подписали регионы – передовики по развитию ОЭЗ: все те же Татарстан, Липецк и Томск, рассказывал Козак. Татарстанская «Алабуга» одной из первых приступила к развитию инфраструктуры и быстрее смогла заинтересовать крупных инвесторов, в том числе международных – Ford Sollers, 3M, Air Liquide. Сейчас частные инвестиции в зоне более чем втрое превышают государственные, а к 2022 г. отношение должно достичь 1 к 5. Основное преимущество «Алабуги» – даже не стандартный льготный режим ОЭЗ по налогам, а готовая качественная инфраструктура и отлаженная работа таможенного пункта пропуска, говорит топ-менеджер одной из компаний-резидентов. Но развитие инфраструктуры требует увеличения финансирования: в конце мая управляющая компания «Алабуги» зарегистрировала допэмиссию на 3 млрд руб. Средства должны пойти на строительство инженерной инфраструктуры и освоение расширившейся площади зоны, но в какой пропорции «РосОЭЗ» и регион будут выкупать допэмиссию, еще не определено. Пока новый порядок вызывает много вопросов, признается чиновник другого региона: все опасаются, что договориться о выделении денег из федерального бюджета станет все труднее и, чтобы выполнять обязательства по соглашению и перед инвесторами, придется искать средства в региональном бюджете или сворачивать планы развития.

В Татарстане еще не самая плохая бюджетная ситуация, а большинство регионов с дополнительными обязательствами по финансированию зон вряд ли справятся, предупреждает Наталья Зубаревич из Независимого института социальной политики. При попытке развивать ОЭЗ регионы сейчас оказываются заложниками двух внешних факторов, констатирует она: их бюджеты пострадали от необходимости выполнять социальные указы президента, а привлекать инвесторов при таком инвестиционном климате, колебаниях курса и ослабевающем внутреннем спросе становится практически невозможно, какими бы ни были созданные на отдельной территории условия. За исключением Татарстана и специальной калининградской зоны ОЭЗ в силу скромного масштаба не смогли стать реальными драйверами роста ни для региона, ни для экономики в целом, констатирует она.