Конкуренция за 26 трлн рублей

Правительство и Кремль постоянно говорят о важности конкуренции в экономике, но всякий раз жертвуют ею ради достижения более осязаемых, как им кажется, целей. На этот раз такой угрозой для конкуренции могут стать национальные проекты, с помощью которых власти рассчитывают повысить качество жизни и ускорить рост экономики. Стоимость национальных проектов – почти 26 трлн руб. до 2024 г., более половины этой суммы собирается потратить федеральный бюджет. Но если распределить эти ресурсы без конкуренции, то удастся лишь освоить деньги, не добившись качественного обновления экономики, пришли к выводу участники пленарной сессии «Национальный план развития конкуренции и/или национальные проекты» конференции «Ведомостей» «Антимонопольное регулирование в России».

Игорь Артемьев, руководитель Федеральной антимонопольной службы

В прошлом году мы решили окунуться в жизнь регионов, чтобы проверить, как реализуется утвержденный президентом Национальный план развития конкуренции. Мы облетели все без исключения регионы, в этом году посещаем их по второму кругу.

Власти регионов оказались настроены гораздо менее консервативно, чем я ожидал. Из 41 ключевого показателя развития конкуренции регионы должны были выбрать 33. 63 региона сделали свой выбор, многие уже утвердили дорожные карты развития конкуренции на несколько лет вперед.

Регионы реализуют интересные проекты. Москва создала онлайн-площадку для малых закупок, Пермский край – инновационно-производственный бизнес-инкубатор «Верхнекамье», Новосибирская область – электронный магазин малых закупок. Башкортостан снизил ставку земельного налога для предприятий, реализующих приоритетные инвестиционные проекты. Хабаровский край внедрил для застройщиков электронные сервисы по земельным вопросам. В Белгородской области создано на сельских территориях не менее 500 малых предприятий.

А вот среди федеральных министерств, за исключением Минэкономразвития и Минфина, мы поддержки не встретили почти никакой. Министерства по-прежнему руководствуются отраслевым принципом управления: получить как можно больше денег для курируемой отрасли. Как поощрять частный бизнес, конкуренцию, сокращать долю государства в экономике – об этом никто не думает. Мы остались в гордом одиночестве – с поддержкой президента, председателя правительства, подавляющего большинства вице-премьеров, но трудно что-то сделать, если отраслевое ведомство этого не хочет. Между тем конкуренция должна стать сердцем национальных проектов, иначе будут освоены средства, будет закачан бетон, но жизни в этом бетоне будет не много.

Алексей Репик, председатель «Деловой России»

Ключевое для бизнеса в Национальном плане развития конкуренции – это снижение государственного участия в экономике и работа с тарифами. Я полностью согласен с позицией ФАС о необходимости устранения унитарных предприятий с конкурентных рынков. Но хочу напомнить, что планировалась и большая приватизация. В плане написано: в каждом сегменте должно быть три игрока, как минимум один частный. Меня эта оговорка удивляет: если есть частный игрок, то зачем два государственных? Пусть государство обеспечивает работу критической инфраструктуры, а вокруг нее все должно быть негосударственным.

Александр Калинин, президент «Опоры России»

Для малого бизнеса крайне важно, что его развитие стало национальным проектом. Благодаря этому предприниматели получили то, о чем раньше можно было только мечтать. Например, даже на проект в торговле можно получить кредит под 8,5%. Мы предлагаем правительству разрешить рефинансировать кредиты под те же 8,5%.

Но национальный проект и план развития конкуренции не пересекаются. Была правительственная комиссия по развитию конкуренции и малого бизнеса. Она последний раз собиралась в 2016 г. Мы считаем, что это должно происходить как минимум один раз в год.

Еще одна проблема – тарифное регулирование. Эти полномочия были переданы Федеральной антимонопольной службе, но количество тех, кто принимает решения по тарифному регулированию, очень велико. Рост тарифа для населения жестко ограничен, значит, нагрузка перекладывается на малый бизнес.

Андрей Никитин, губернатор Новгородской области

Национальный план развития конкуренции критически важен для достижения целей национальных проектов – повышения качества жизни людей. На уровне указов президента план и нацпроекты не противоречат друг другу. Но все становится сложнее, если мы опустимся на уровень региона. Например, как увеличить конкуренцию в секторе дополнительного образования детей, расширить доступ негосударственных игроков? Нужно сделать так, чтобы бюджетные деньги шли за ребенком, не важно – в государственный или частный кружок он ходит. Новгородская область участвует в таком эксперименте.

Есть отличные примеры повышения эффективности использования бюджетных средств, связанные с закупками. Новгородская область – не очень богатый регион. Поэтому мы перевели все областные учреждения, сейчас переводим и муниципальные на московский портал поставщиков. Допуск к госзаказу малого бизнеса и конкуренция позволяют экономить деньги, которые мы можем потратить на развитие региона.

При этом есть вопросы, которые осложняют строительство социальных объектов при реализации нацпроектов. Прежде всего они связаны с тем, что давно не пересматривались федеральные расценки. Проекты для государственных нужд – школы, садики, как правило, не очень выгодны строителям. И, к сожалению, мы наблюдаем огромный приток мошенников на этот рынок. Мы выступаем за введение предквалификационных механизмов при закупках, чтобы не возникало ситуаций, когда компания законно победила на конкурсе, но садик или школа не построены.

Есть еще один уровень – муниципальный. У мэра небольшого района зарплата – 60 000 руб., у его подчиненных, которые занимаются закупками, – 20 000 руб. в лучшем случае. Ошибок при закупках совершается много – документы отклоняются буквально из-за неправильно поставленной запятой. Есть случаи, когда штрафы из-за мелких ошибок превышают зарплату этих сотрудников. И как эти люди будут заботиться о развитии конкуренции? Они будут стараться не допускать картельных сговоров, избегать формальных ошибок – не более. Поэтому в следующий Национальный план развития конкуренции я бы добавил задачу обучения, консультирования, поощрения этих людей. Нужно разбирать с ними типичные кейсы, разрабатывать шаблоны для типичных закупок.

СПОР О ПРЕДПРИЯТИЯХ

Игорь Артемьев

Только редкие программы развития конкуренции не были поддержаны регионами – например, преобразование ГУПов и МУПов в государственные предприятия с госзаданием натолкнулось на ожесточенное сопротивление. Хотя есть и исключения – например, в Москве 96% унитарных предприятий преобразованы в госпредприятия.

До нашего приезда очень многие руководители регионов были убеждены, что мы хотим уничтожить ГУПы и МУПы, ничего не оставив на их месте. Мы говорим: «Нет! Просто ГУПЫ и МУПы – непрозрачная форма. Создайте государственные учреждения с госзаданием либо акционерные общества. Пусть они делают ровно то же, что и МУПы, но дайте им возможность зарабатывать на развитии социальной инфраструктуры. Они будут все больше коммерциализироваться, у них появится дополнительный источник доходов, они будут предлагать дополнительные сервисы, повышать свою эффективность. Не надо уничтожать все вокруг себя и оставлять хаос».

Это те начальники, которые работают в этих ГУПах, пугают, что наступит хаос. Конечно, не хочется расставаться с возможностью бесконтрольно распоряжаться имуществом и финансами – такая благодать для коррупции. При этом мы понимаем, что в оборонной отрасли в области безопасности могут быть монополии, в социальной сфере могут временно сохраняться ГУПы и МУПы.

Андрей Шаронов, президент Московской школы управления «Сколково»

ГУПы и МУПы – это потенциальные убийцы конкуренции. Их руководителей назначают их же потенциальные заказчики, т. е. главы органов исполнительной власти, которые потом отдают заказы этим же предприятиям.

Владимир Ефимов, заместитель мэра Москвы по вопросам экономической политики и имущественно-земельных отношений

Национальные проекты и Национальный план развития конкуренции во многом пересекаются. Конкуренция – это источник ресурсов, источник качества для достижения основных целей нацпроектов.

Федеральная антимонопольная служба поставила задачу выбрать 33 показателя развития конкуренции из 41. На многих товарных рынках абсолютное большинство показателей мы выполнили. Один рынок еще требует нашей работы – рынок пассажирских перевозок в Москве. Но и здесь мы постепенно двигаемся вперед, вступаем в рыночные отношения с частными операторами, заказывая им транспортную услугу. Делаем это аккуратно, чтобы не снизилось качество, – постепенно, маршрут за маршрутом передаем частным операторам.

За последние девять лет количество ГУПов в Москве снизилось практически в 7 раз. Такими же темпами мы сокращаем количество предприятий, акционерных обществ, в которых у города есть хоть какая-то доля.

В некоторых случаях унитарные предприятия нужны для оперативного управления объектами городского хозяйства. Например, в сфере метро: город строит за свой счет новую станцию и за один день передает ее ГУП «Метрополитен», который начинает ее эксплуатировать. Чтобы передать ее акционерному обществу, нам пришлось бы потратить девять месяцев для внесения имущества в уставный капитал – или сдать в аренду. В остальных отраслях ГУПы должны быть ликвидированы или акционированы.

Сегодня в Москве не осталось унитарных предприятий, которые занимали бы хоть сколько-нибудь значимую долю на рынке, наверное, кроме «Мосгортранса» и «Метрополитена».

Александр Чупраков, вице-губернатор Московской области, руководитель администрации губернатора Московской области

С конца 2015 г. Московская область по поручению губернатора устраняет ГУПы и МУПы с конкурентных рынков, чтобы освободить дорогу частным компаниям. Путем реорганизации и ликвидации мы сократили их число примерно с 900 до 360. Больше всего их было в сфере торговли, т. е. на самом конкурентном рынке. С него мы и начали. Например, «Мособлгаз» уже не ГУП, мы занимаемся реорганизацией «МособлБТИ». Отдельного анализа требует реорганизация МУПов, которые управляют инфраструктурой, жилым фондом.

Из предложенного Федеральной антимонопольной службой 41 показателя состояния конкуренции мы выбрали 34, по 20 уже выполнили задачу. Для этого было крайне важно создать прозрачную систему закупок. У нас, как и в Москве, в Татарстане, существует электронный магазин для так называемых закупок малого объема, по которым можно заключать контракт с единственным исполнителем. Созданный нами портал работает уже полтора года, на нем зарегистрированы 7500 заказчиков и более 85 000 поставщиков. Мы обмениваемся информацией с Москвой как по заказчикам, так и по поставщикам: если один из них зайдет к нам в электронный магазин, то окажется и в магазине Москвы.

Андрей Шаронов

Александр, вы сказали: «Мы оставляем ГУПы только в неконкурентных областях, а в конкурентных областях мы их убираем». Но многие отрасли неестественно монопольны из-за того, что на них долгое время доминируют какие-то предприятия, выжигая конкуренцию. Если такой ГУП одномоментно ликвидировать, то действительно будет коллапс. И угроза этого коллапса становится аргументом в защиту ГУПа. Мы приучили, в том числе рыночных игроков, к тому, что без этого ГУПа нельзя. Мне кажется, это лукавство и надо такие сферы постепенно освобождать для конкуренции.

Но пока борьба между частным и государственным сектором часто заканчивается в пользу государственного, того же ГУПа. Это обмен эффективности на управляемость и предсказуемость. Губернаторы и мэры говорят: «А если этот [частный] провайдер завтра исчезнет?» И в этом, к сожалению, много правды.

Александр Чупраков

Я с этим согласен и не случайно привел пример «МособлБТИ». Этот сектор давно конкурентный, существует очень много кадастровых инженеров. Но мы долгое время оставляли «МособлБТИ» именно ГУПом, потому что он несет очень серьезные затраты на ведение архива о состоянии каждого объекта недвижимости Московской области. Тем не менее мы приняли решение о его реорганизации, но это будет организационно-правовая форма, которая потребует определенного бюджетного финансирования.

Еще одна проблема – износ сетей, которыми управляют ГУПы. У нас есть объекты, износ которых превышает 50%. И никакой коммерческой управляющей компании нет экономического смысла вкладывать в их ремонт, да еще бороться за платежи пользователей. Случается, что, взяв в управление какой-то объект, частная компания понимает, что это не такой привлекательный бизнес, и сворачивает работу. В этой ситуации мы принимаем решение временно передать объект управляющей компании в форме МУПа.

ТРИ ВОПРОСА РЕГУЛЯТОРУ

Газета «Ведомости» и Ассоциация антимонопольных экспертов совместно с ФАС провели конкурс на три лучших вопроса руководителю службы Игорю Артемьеву.

Фархад Рустамов, частное лицо: Почему в России не создадут реестр недобросовестных заказчиков?

Игорь Артемьев: Мы не видим большого смысла в том, чтобы «вырубить заказчика», лишив его возможности осуществлять закупки, необходимые людям. Другое дело, что нужно дисквалифицировать государственных служащих за нарушения. Каждый день мы накладываем 200 штрафов на госслужащих – и в основном за нарушения при закупках. Было несколько решений судов о дисквалификации руководителей заказчиков. Менять нужно людей, а не систему. Пусть подрядчик, который нашкодил, будет повержен в своих правах. А без заказчика система не может работать.

Виталий Дианов, партнер антимонопольной практики BCLP: Какие, по мнению ФАС, существуют – и существуют ли в принципе – эффективные механизмы разрешения коллизий, когда бизнес параллельно оценивается антимонопольной службой России, считающей действия бизнеса совершенными на российском рынке, и Евразийской комиссией, расценивающей рынок как трансграничный?

Игорь Артемьев: К счастью, у нас серьезных коллизий не было. За все время был только один спор, и мы его легко урегулировали путем переговоров.

Александр Степанов: Оказывает ли влияние на уровень конкуренции в банковском секторе то, что ЦБ принадлежит 50% плюс 1 акция Сбербанка, России – более 60% ВТБ, государству принадлежат крупные пакеты в основных банках? Является ли это допустимым с точки зрения конкуренции на финансовых рынках? Почему ФАС не добивается принудительной приватизации и отчуждения непрофильных активов Банка России и Российской Федерации?

Игорь Артемьев: Больше всего из-за кризиса пострадала банковская система, пришлось все больше огосударствливать ее. Мы подписали с руководством Центрального банка дорожную карту развития конкуренции, но она отражает ровно то, что ЦБ и мы сегодня можем сделать. Как только появится возможность, мы будем вместе, вместе с ЦБ и Минэкономразвития добиваться большой приватизации – и прежде всего в финансовом секторе.