Алексей Кудрин рассказал о долговых пирамидах регионов

Бесконечное наращивание заимствований приведет к тому, что отдавать долги будет нечем
Алексей Кудрин назвал долговую политику регионов невозможной /Андрей Гордеев / Ведомости

Президент России Владимир Путин на совещании с членами правительства в среду, 31 марта, поручил подготовить в течение двух недель параметры поддержки регионов. Кроме того, российский лидер подчеркнул необходимость разработки специальных мер, которые позволят реструктурировать коммерческие задолженности регионов РФ. Они также должны обеспечить запуск программы развития инфраструктуры субъектов России. За день до этого глава Счетной палаты Алексей Кудрин предупредил об опасном приближении регионов к ситуации долговой пирамиды. По его словам, в 2020 г. госдолг регионов РФ вырос на 383 млрд руб., или на 18%, и составил 2,5 трлн руб., что является максимальным уровнем за 10 лет. «Если текущие расходы требуют заимствований, тогда этот долг непрерывно должен увеличиваться и тогда мы шаг за шагом подойдем к пирамиде: будем заимствовать, чтобы покрыть предыдущие заимствования и еще нарастить заимствования. Это требует более внимательного отношения, особенно в ближайшее время», – предупредил Кудрин на заседании комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам.

По его словам, нужно различать нормальную модель «критического года», когда заемщик в трудное для себя время быстро накопил большой долг и затем постепенно его выплачивает, от ненормальной – когда текущие расходы покрываются заимствованиями. «Это две разные модели долговой политики субъектов: первая – возможна, вторая – неприемлема», – подчеркнул Кудрин.

Обеспокоенность главы Счетной палаты разделяют и экономисты ЦМАКП. «Развитие пандемии коронавируса и связанные с этим карантинные меры и ограничения экономической активности в 2020 г. повысили риски бюджетного кризиса в регионах России», – отмечает ведущий эксперт ЦМАКП Роман Волков в аналитической записке, посвященной состоянию бюджетов субъектов РФ.

Избежать масштабного кризиса в 2020 г. региональные бюджеты, по его словам, смогли за счет широкой поддержки из федерального бюджета и долгового финансирования, однако возможности использования таких источников в ближайшие годы, вероятно, будут сокращаться. «В 2021 г. трансферты запланированы на уровне 3,1 трлн руб., что заметно меньше, чем в 2020 г. (3,8 трлн руб.). При этом на 2022 и 2023 гг. объемы трансфертов должны снизиться до 2,8 трлн и 2,9 трлн. Рублей, соответственно», – подчеркивает эксперт.

Возможности долгового финансирования также имеют свои ограничения. Для регионов с высокой долговой нагрузкой (Мордовия, Орловская область, Хакасия и ряд других) рост заимствований может привести к долговому кризису, считает Волков. К тому же ускорение инфляции и санкционные риски привели к тому, что с начала текущего года доходности облигаций снова начали расти.

Кроме того, в 2021 г. регионам предстоит погасить порядка 20% бюджетных кредитов, основная часть которых – краткосрочные, что также ограничит возможности новых заимствований. «Это сохраняет и усиливает актуальность задачи поддержки и обеспечения устойчивости региональных бюджетов как для регионов, так и для федерального центра», – резюмирует экономист.

Опрошенные «Ведомостями» экономисты также говорят о том, что ситуация с долговой нагрузкой у ряда регионов критическая. Так, по словам руководителя отдела макроэкономического анализа ГК «Финам» Ольги Беленькой, долговая нагрузка (измеряемая как отношение долга к налоговым и неналоговым доходам субъекта РФ) в 2020 г. в трех регионах превысила 100% – это Мордовия (195%), Хакасия (137,5%) и Удмуртия (130%), а в Калмыкии, Орловской и Томской областях приблизилась к 100%. Еще в 20 субъектах она превысила 70%, хотя комфортным можно считать уровень долговой нагрузки в пределах 50%.

«Уровень долга в регионах рос еще до кризиса, – напоминает Беленькая. – Так, в 2019 г. в Мордовии долговая нагрузка равнялась 211%, в Республике Хакасии – 98%, в Псковской области – 91,9% (в 2020 г. осталась на том же уровне), в Костромской области – 90,1% (в 2020 г. – 85,4%)». Она полностью согласна с мнением главы Счетной палаты, что одно дело, когда повышенная долговая нагрузка стала результатом кризисного года, другое – когда эта проблема носит затяжной характер.

При этом обвинять регионы в сложившейся ситуации нельзя. «Это необязательно следствие плохого финансового управления в регионах – в силу различного экономического потенциала не все субъекты могут генерировать доходы, достаточные для финансирования необходимых социальных и инвестиционных расходов», – подчеркивает эксперт.

Директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Александр Широв считает, что проблема кроется в существующей системе межбюджетных отношений. «Распределение трансфертов не вполне учитывает текущие показатели регионов, и прежде всего – рост доходов регионального бюджета. Методики, которая позволила бы это сделать, сегодня нет», – объясняет он. Поэтому получается, что некоторые нуждающиеся регионы помощь из центра недополучают, а те, у кого финансовое положение, наоборот, неплохое, получают излишнюю материальную поддержку. Обделенным трансфертами нуждающимся регионам приходится наращивать долги, а гасить займы оказывается нечем.

Впрочем, директор центра экономики регионов ЦСР Марат Фаттахов не склонен драматизировать ситуацию. Он указывает, что на рынке сегодня обращаются облигации трех самых закредитованных регионов – Мордовии, Хакасии и Удмуртии – и при этом пока никаких признаков, свидетельствующих о сложностях с их обслуживанием, нет. «Ранее регионы и Федерация не допускали дефолта по долгам, и этот год не должен стать исключением», – подчеркивает он.

Главный аналитик ГК «Алор» Алексей Антонов тоже уверен, что долговые пирамиды и дефолты регионам не грозят. «Дефолт региона повлечет так или иначе расходы из федерального бюджета, более того, государству за свой счет уже придется обслуживать накопившиеся проценты, так что для федерального центра будет правильнее предотвратить эту ситуацию заранее, – отмечает он. – Правительство здесь может сделать по большому счету не очень много – либо увеличить целевые трансферты в конкретные регионы, где будут обостряться проблемы долговой нагрузки, либо пересмотреть налоговую политику».

Еще один возможный вариант поддержки регионов – пролонгация действующих краткосрочных бюджетных кредитов. Но правительство пойдет на это только в случае высоких рисков ухудшения финансовой стабильности регионов, считает Антонов.

Кардинальным решением проблемы закредитованности регионов, по мнению Фаттахова, могло бы стать наращивание их собственной доходной базы. «Для этого потребуется создание привлекательной инвестиционной среды, в том числе предоставление налоговых льгот компаниям и инвесторам, создание современной инфраструктуры и инвестиционных площадок. Однако многие регионы, включая три самых проблемных, ограничены соглашениями с Минфином России, поэтому не могут применять подобные инструменты. Получается замкнутый круг, а для того, чтобы его разорвать, помощь федерального уровня может быть наиболее полезна», – считает экономист.

«Было бы проще предоставить нуждающимся регионам либо дополнительные трансферты, либо возможность пролонгировать бюджетные кредиты хотя бы до конца года, – считает Беленькая. – К концу года можно ожидать, что восстановление российской экономики и прибылей компаний позволит регионам расширить свою налоговую базу и постепенно начать сокращать долг».

В любом случае государство имеет все возможности для того, чтобы не допустить дефолта регионов, но финансовые трудности могут негативно отразиться на их социальном и экономическом развитии. «Нужно думать о программах развития экономики регионов – создании предприятий, рабочих мест, вовлечении ресурсов региона в хозяйственный оборот, а на переходный период увеличивать трансферты и сокращать долю налогов, которые из региона забирает центр», – указывает Беленькая.