Закупки дирхама и отказ от цены Urals: каким может быть новое бюджетное правило
Путин поручил подготовить его концепцию до конца июля![](https://cdn5.vedomosti.ru/image/2022/4e/1f88kr/original-1ue4.jpg)
Правительство уже начало работу над федеральным бюджетом на 2023 г. и плановые 2024–2025 гг., заявил президент России Владимир Путин на совещании по экономическим вопросам 7 июня. По его словам, принципиальным вопросом является конструкция бюджетных правил, которые должны не только обеспечить стабильность государственных финансов, но и способствовать увеличению темпов роста российской экономики, поэтому здесь нужны гибкие подходы. Согласно его поручению, предложения по новому механизму правительство должно представить до конца июля этого года.
В начале марта Минфин сообщил о приостановке действия бюджетного правила на этот год. До этого западные страны в рамках санкций заморозили около $300 млрд золотовалютных резервов России, включая средства фонда национального благосостояния (ФНБ, там, согласно правилу, накапливались сверхдоходы от продажи нефти). По данным Минфина, объем ликвидной части ФНБ на 1 июня составил 12,5 трлн руб., или 9,4% ВВП, прогнозируемого на 2022 г.
Старые бюджетные правила, которые определяли бюджетную политику России последние годы, не могут реализовываться в текущих условиях, сообщал в конце апреля министр финансов России Антон Силуанов.
Он добавил, что бюджет на следующие три года может быть подготовлен уже с учетом новых принципов. По его словам, при моделировании нового варианта правила можно было бы, например, отказаться от цены отсечения и при расчете расходов бюджета ориентироваться на средний объем нефтегазовых доходов за последние три года, считает Силуанов. Пополнять ФНБ планируется не в валюте, а в рублях, подчеркнул глава Минфина.
Новая конструкция бюджетных правил обсуждается на площадке правительства, сообщил «Ведомостям» представитель Минфина: «Говорить о конкретных параметрах пока преждевременно». Представитель Минэка уточнил, что работает вместе с Минфином над новой конструкцией бюджетного правила. Представитель ЦБ не ответил на запрос.
Концепция контрцикла
Судя по словам президента о гибкости механизма, предполагается, что бюджетное правило не должно быть жестким, чтобы не сдерживать экономическую активность, считает директор ИНП РАН Александр Широв. Но, с другой стороны, механизм должен ограничивать неконтролируемый рост бюджетных обязательств, чтобы не возникла ситуация, когда доходов окажется недостаточно, чтобы их профинансировать.
Идея сбережений сверхдоходов от продажи нефти в иностранной валюте в данный момент полностью невозможна, согласилась главный экономист «Ренессанс капитала» по России и СНГ Софья Донец. Наиболее реалистично установить контрциклическое рублевое правило, которое будет сравнительно консервативным. В частности, определить пределы дефицита бюджета, госдолга, годового объема заимствований, темпа роста расходов, продолжила Донец. Кроме того, возможна оговорка на случай кризиса – например, если происходит сильный спад экономики, то можно «позволить себе больше тратить, но только временно».
Как работает текущее бюджетное правило
Минфин по текущему бюджетному правилу на дополнительные доходы от высокой цены нефти (в 2022 г. планка отсечения, выше которой доходы считаются дополнительными, находится на уровне $44,2/барр.) покупает для фонда национального благосостояния (ФНБ) иностранную валюту и золото в резерв. Вторая часть механизма ограничивает предельные расходы бюджета. Так называемый первичный структурный дефицит бюджета раньше был константой – он определялся как разница между суммой ненефтегазовых и базовых нефтегазовых доходов (от продажи нефти по цене отсечения) и общим объемом расходов федерального бюджета. На 2021 г. его уровень был временно расширен в качестве антикризисной меры. Его увеличили с 585 млрд до 1,46 трлн руб. С 2021 г. он определялся как 0,5% ВВП.
Идея стерилизации сверхдоходов на «черный день» скорее всего останется, но она будет реализована не в иностранной валюте и, возможно, без привязки к уровню цен на нефть, полагает экономист. Смысл цены отсечения пропадает из-за нефтяного эмбарго, поскольку сложно спрогнозировать цену на нефть, пояснила Донец. «Если допустить, что выпадет 40% экспорта энергоносителей – в худшем сценарии, то, чтобы стабилизировать расходы, цену отсечения придется от действующих до введения санкций $44 за баррель поднимать до $70–80», – полагает Донец. При этом во многих экономиках, в том числе в ЕС, бюджетные правила работают без привязки к нефтегазовым доходам, напомнила она.
С большой вероятностью новое бюджетное правило будет отвязано от цен на нефть, согласилась главный экономист «Альфа-банка» Наталия Орлова. При этом сравнение с европейской системой правил не очень релевантно, так как страны ЕС избавлены от рисков «голландской болезни» (примитивизации структуры экономики из-за высоких экспортных доходов от сырьевых отраслей), отметила эксперт. Если раньше привязка к котировкам была нужна, чтобы стерилизовать экспортные доходы и через ослабление валютного курса не давать экономике перегреваться, то сейчас задача – обеспечить уровень бюджетных сбережений в условиях, когда нельзя покупать иностранную валюту, отмечает Орлова. Минфин будет отталкиваться от предела расходов бюджета, предполагает экономист: возможна также привязка к расходам предыдущих лет с индексацией социальной части.
Потолок расходов
Основная концепция потолка расходов может сохраниться, считает директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов: не исключено, что он, как и раньше, будет задаваться структурным дефицитом. При этом определение структурных доходов в таком случае все равно должно будет поменяться, так как возникли новые неопределенности относительно долгосрочных налогов на импорт, добычу и пошлины, отмечает эксперт. При этом фиксации консервативной цены нефти теперь будет недостаточно, чтобы задать прогноз доходов. «Возможно, в формуле придется отказаться от деления доходов на нефтегазовые и ненефтегазовые, выделив сложнопрогнозируемую часть по другому принципу», – полагает он.
Наиболее эффективное консервативное правило должно было бы учитывать, что физические объемы экспорта, импорта и добычи в будущем могут упасть, и не допускать систематического превышения ожидаемых доходов над реально полученными, подчеркивает Куликов. Усреднение прошлых объемов добычи и экспорта не идеальный, но возможный подход, считает он. Возможная альтернатива усреднению прошлого – это расширение множества «базовых» индикаторов. Кроме цены нефти можно было бы напрямую фиксировать также и консервативный прогноз физических объемов добычи, импорта и экспорта, предполагает эксперт. «Этот подход менее прозрачен, допускает больше произвола в оценках, но Минфин уже шел по этому пути, когда технически корректировал формулу расчета структурных доходов в ответ на договоренности в рамках ОПЕК+. То есть концептуально он уже применялся», – говорит Куликов.
Предельный объем расходов бюджета можно было бы обеспечить за счет индексации расходов по определенной формуле, при этом не обязательно привязывать ее к инфляции, полагает главный экономист агентства «Эксперт РА» Антон Табах. Эксперт предлагает ориентироваться на ожидаемую инфляцию цен производителей (учитывает рост цен на всех стадиях производства, включая сырье, материалы, переработку. – «Ведомости»). Традиционно цены производителей растут больше официальной инфляции. В апреле 2022 г. цены промпроизводителей выросли на 6,3% в месячном выражении и на 31,5% – в годовом. Инфляция в апреле составила 1,56% по сравнению с мартом и 17,83% год к году.
Скорее всего, новое бюджетное правило будет привязано к рублевым ценам и рублевым доходам – в первую очередь из-за санкций, подчеркивает Табах: такие идеи возникали и раньше, но сейчас это стало необходимостью. Если же полностью отказаться от цены отсечения, то при устойчивом падении котировок пополнение ФНБ может быть избыточным, добавляет эксперт: «Государство, как скупой рыцарь, будет сидеть на сундуках с золотом, а экономика будет страдать от недостаточного финансирования».
Минфину также предстоит решить вопрос, что делать с дополнительными доходами от продажи нефти, говорит Широв: «Если раньше мы могли покупать резервные валюты и сберегать, то сейчас такой возможности нет, остается два направления: покупка золота и валюты дружественных стран, например юаня». Помимо покупки альтернативных валют и золота дополнительные доходы могут быть размешены на депозитах в российских банках, если они будут номинированы в российских рублях, говорит Табах: это окажет поддержку ликвидности сектора. Кроме того, номенклатура драгоценных металлов в фонде может быть расширена, добавляет он.
Если Минфин произведет «техническую» замену долларов, евро, фунтов, иен и швейцарского франка и канадского доллара на валюты стран, не объявлявших России санкций, то это может быть, например, юань, малайзийский рингит, дирхам ОАЭ и др., отмечает преподаватель РЭУ им. Плеханова Денис Домащенко. При этом менять лишь активы сохранения средств ФНБ и оставлять организацию новой кубышки на тех же принципах не имеет смысла, полагает эксперт. В текущих условиях, когда необходимо финансировать большие направления расходов по структурной перестройке экономики, бюджетное правило не кажется целесообразным, согласен Широв.