Власти не собираются менять бюджетное правило из-за эффекта саморазогрева рубля

Власти не станут отказываться от принципа таргетирования конкретного объема доходов по бюджетному правилу, который мог приводить к возникновению эффекта саморазогрева рубля. Об этом «Ведомостям» сообщил близкий к правительству источник. Информацию подтвердил знакомый с дискуссией собеседник. Последний источник уточнил, что, хотя менять ключевые параметры правила не нужно, подходы к закупкам валюты в сложной текущей ситуации на валютном рынке можно было бы обсудить.

Решение не производить до конца года закупки валюты в резервы на нефтегазовые сверхдоходы на фоне обвала рубля, о котором 9 августа объявил ЦБ, де-факто приостановило действие бюджетного правила в 2023 г. Этот шаг вызвал новый виток обсуждения возможных корректировок правила в экспертной среде. В июне, на ПМЭФ-2023, изменения допустил и министр финансов Антон Силуанов. Об этом он сообщил в интервью РБК-ТВ. Министр экономического развития Максим Решетников на форуме говорил, что корректировки неизбежны. «Мы все равно к нему [разговору о бюджетном правиле] вернемся, потому что в тех параметрах, о которых мы договорились полтора года назад, мы дальше не пройдем», – отмечал Решетников.

Новая модель бюджетного правила, полноценно заработавшая с начала 2023 г., предполагала закупки валюты в резервы на нефтегазовые доходы в случае их превышения над номинальным целевым или базовым уровнем – 8 трлн руб. на весь год, сумма распределялась по месяцам. Иными словами, могли возникать ситуации, когда рубль слабеет, соответственно, рублевые доходы от экспорта повышаются, а по правилу власти должны закупать в резервы валюту, что еще больше давит на курс. Таким образом могла возникать своего рода спираль, когда правило в период ослабления рубля дополнительно усугубляло его позиции и так далее по кругу. По сути, именно с таким эффектом саморазогрева и могли столкнуться власти уже в августе, если бы не было принято решение отказаться от закупок валюты. Август должен был стать первым в этом году месяцем, в который нефтегазовые доходы, как ожидалось, превысили бы базовый уровень, прогнозировал Минфин.

Эффект саморазогрева возможен, признал близкий к правительству источник. Но, по его мнению, это имеет небольшое значение как для курса, так и для доходов. Предыдущая версия правила, которая подразумевала закупки или продажи валюты в зависимости от цены нефти, а не от суммы полученных от ее продажи доходов, также была несовершенна, считает он. Когда базовые доходы определяются не через конкретную номинальную сумму поступлений, как сейчас, а через цену нефти, стабилизирующий эффект от правила слабеет, поскольку механизм не учитывает волатильность объемов продажи нефти, пояснил он. Оптимальным кажется определение суммы базовых доходов, но не в рублевом, а в валютном выражении, но такой принцип нереализуем на данный момент, отметил он.

Представитель Минфина заявил, что ведомство не принимало участия в дискуссиях об изменении параметров бюджетных правил. В министерстве считают необходимым сохранять все действующие принципы правил для обеспечения стабильности, подчеркнул он.

Слабые стороны правила

Правила помогают упростить бюджетный процесс, т. е. «торговлю» между законодателями об общем объеме расходов, отметил экономист Bloomberg Economics Александр Исаков. Во-вторых, правило, связывая руки правительству, взамен дает предсказуемость – рынок знает параметры расходов и заимствования, Банк России может опираться на бюджетные планы, устанавливая ставки, добавил он. Технический недостаток бюджетного правила, о котором у экономистов сложился консенсус, – это зависимость курса от величины операций на валютном рынке, продолжил Исаков. При ослаблении курса нефтяные доходы растут, что приводит к росту покупок валюты – тому самому эффекту саморазогрева рубля.

Слабая сторона нынешней версии правила – фиксация базовых нефтегазовых доходов в рублях при накоплении резервов в валюте, что ведет к избыточной чувствительности объема операций к колебаниям курса, не связанным с сырьевой конъюнктурой, добавил Исаков. Отсутствие четких критериев, какие потоки в/из ФНБ затрагивают валютный курс, а какие нет.

В действующей конструкции правила базовые нефтегазовые доходы, которые могут быть потрачены, составляют 8 трлн руб. – без какой либо привязки к стоимости нефти, объемам добычи, курсу и т. д., отметил эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Эмиль Аблаев. При этом также предполагается постепенное снижение бюджетного дефицита и доведение его до структурного баланса, добавил он. Очевидно, что данная конструкция не особо жизнеспособна, в случае если нефтегазовые поступления установятся на устойчиво низком или устойчиво высоком уровне, полагает он. Данное правило, в принципе, как и предыдущие, лишено гибкости.

Как можно поменять

Возврат к бюджетному правилу версии 2018 г., когда объем операций с валютой определяла цена на нефть и текущий курс, был бы рациональным шагом – эта версия была близкой к идеальной, считает Исаков. Вместе с тем избыточная частота смены формулы и параметров также нежелательна, отметил он.

Можно было сделать лимит по расходам, чувствительным к фазе экономического цикла, предложил инвестиционный директор «Локо-инвеста» Дмитрий Полевой. В кризис лимит расходов может повышаться, в период восстановления – сокращаться, пояснил он. Либо сфокусировать не на номинальных расходах, а на целевом дефиците с учетом фазы цикла, добавил Полевой.

Бюджетные расходы – один из ключевых драйверов экономического роста, развития человеческого и социального потенциала, подчеркнул эксперт объединения «Новый курс» (Newdeal) Даниил Григорьев. Для содействия этому развитию доходы должны быть предсказуемыми и возрастающими, поэтому, например, можно таргетировать ежегодный рост реальных бюджетных расходов на 3–5%, предложил он. Правительство в этом случае получит необходимое «фискальное пространство», которое не зависит от изменений мировой конъюнктуры. Это позволит производить масштабные инвестиции в трансформацию отраслей экономики, рынка труда, образования и всего социального сектора, а финансовый рынок получит достаточное количество низкорискованных инструментов (ОФЗ) с привлекательными параметрами размещения, пояснил Григорьев.

Но такие подходы также потребуют и отказа от чисто бухгалтерских показателей правил (например, стремления к нулевому бюджетному дефициту), а также внедрения иных взглядов на управление инфляцией и валютным курсом, рассуждает он. Их целью, считает Григорьев, должно стать в первую очередь сглаживание колебаний валютного курса и компенсация дополнительных расходов бюджета за счет купленной иностранной валюты или золота.

Правило необходимо сделать исключительно рублевым, уверен автор Telegram-канала Truevalue Виктор Тунев. То есть надо накапливать или тратить только рубли на счетах в ЦБ или банках. А остатки иностранной валюты использовать для стабилизации курса. Операции ЦБ с покупками и продажами валюты в принципе не должны зависеть от текущего объема доходов бюджета, полагает он.

Банк России имеет собственные валютные резервы, но также может использовать остатки бюджета в ФНБ для покупок или продаж валюты, исходя из текущей конъюнктуры, волатильности или отклонения курса от среднего за короткий период. Это ни в коем случае не фиксация курса рубля на определенном уровне, а сглаживание его среднесрочных колебаний, заверил Тунев. Кроме того, важен вопрос целевого дефицита бюджета, продолжил экономист. Можно зафиксировать уровень 2% ВВП как цель по структурному дефициту. Уровень 0%, выходить на который рассчитывают власти после 2024 г., не отвечает ни задачам трансформации экономики, ни необходимости финансировать расходы, связанные с новыми территориями, резюмировал экономист.