Эксперты оценили риски для главной российской кубышки

Ликвидная часть фонда национального благосостояния (ФНБ) сокращается высокими темпами в последние два года и в случае ухудшения макроэкономической ситуации – как в мире, так и  в России – может приблизиться к исчерпанию в перспективе ближайших 2–3 лет, оценили опрошенные «Ведомостями» эксперты. Но к серьезным проблемам это вряд ли приведет – более того, ФНБ постепенно утрачивает роль кубышки, где накапливаются сверхдоходы, полагают аналитики.

Прогнозируемая сумма ликвидных средств в 3,5% ВВП – это бюджетная цена одного достаточно крупного кризиса с падением внешнего спроса и, соответственно, стоимости экспорта, отмечает директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов. В отсутствие подобного кризиса и при условии, что нынешняя концепция бюджетного правила устоит, ликвидная часть ФНБ на горизонте нескольких лет скорее принципиально не упадет, считает он. Более того, «ФНБ перестал быть копилкой – скорее это чан с ликвидными ресурсами, куда постоянно подливаются излишки нефтегазовых доходов и откуда отливаются средства на те же инфраструктурные проекты», считает главный экономист рейтингового агентства «Эксперт РА» Антон Табах.

Ранее опасения по поводу снижения ликвидной части фонда высказывал Минфин. Ликвидная часть ФНБ к 2026 г. составит 3,5% ВВП, если из нее исключить запланированные и уже осуществленные инвестиции в инфраструктурные проекты, сообщил министр финансов Антон Силуанов на заседании комитета по бюджету и налогам 16 октября. «Это не плохо, но тем не менее мы принимали решение об уровнях минимального размера ФНБ, которые отличаются от тех цифр, которые мы планируем. То есть есть еще над чем поработать», – отметил министр. Его заместитель Владимир Колычев подтвердил, что устойчивое снижение объема ФНБ относительно той планки, которая раньше фигурировала в законодательстве как нормальная (сначала она составляла 7%, затем была повышена до 10% ВВП), вызывает беспокойство. Минфину некомфортно при текущих и прогнозируемых уровнях фонда, отметил он. «Шоки могут быть серьезными и продолжительными. Низкий запас ликвидных активов в ФНБ означает недостаточную готовность к серьезным рискам», пояснил Колычев.

Рисковые сценарии

При падении цены нефти до порядка $40–45 и при действующем бюджетном правиле с базовой ценой нефти в $60/барр. ФНБ может быть исчерпан за 2–2,5 года, оценил главный экономист по России и СНГ Bloomberg Economics Александр Исаков. При этом, по его словам, вероятность этого сценария невысока (2–3%).

Даже если нефть будет стоить существенно ниже заложенных в бюджете параметров, а курс рубля не изменится, то теоретически ФНБ может быть использован полностью за три года, оценил руководитель направления аналитики корпоративного бизнеса банка Дом.РФ Виктор Тунев. По его словам, в этом случае на покрытие дефицита бюджета может уходить по 2,5 трлн руб. из ФНБ.

Риски исчерпания средств фонда не слишком велики в том числе благодаря введению новых сборов с нефтегазового сектора, добавил Табах. Как минимум до середины 2024 г. поступление доходов в бюджет будет на высоком уровне, считает он. После этого основной риск будет сосредоточен в росте расходов по неэкономическим причинам, указывает Табах. Кроме того, сыграть свою роль может и глобальная рецессия, но пока ее признаки не просматриваются.

Исчерпание ФНБ в таком же смысле, как был исчерпан резервный фонд в 2017 г., невозможно, из-за того что порядка половины активов фонда на конец 2023 г. являются условно неликвидными (инвестиции в акции, облигации и средства на счетах банков), указывает Исаков.

Согласно материалам к проекту бюджета, ликвидная часть фонда (т. е. объем средств, размещенных в Банке России на конец года) в следующем году сократится до 4,9 трлн руб. (2,7% ВВП) с нынешних 5,8 трлн руб. (3,5%). При этом в 2025 г. она вырастет до 6,8 трлн руб. (3,5% ВВП), в 2026 г. – до 8,7 трлн руб. (4,3% ВВП). Но эта сумма не учитывает уже сделанные и предстоящие расходы на инфраструктурные самоокупаемые проекты. Счетная палата в своем заключении на проект бюджета отмечает, что часть средств ФНБ на счетах в ЦБ – 3,2 трлн руб. – рассматривается в качестве резерва на новые инфраструктурные проекты и антикризисные инвестиции. На 1 сентября объем инвестиций составил почти 1,4 трлн руб.

Почему ФНБ сокращался

В 2022–2024 гг. средства фонда используются для покрытия дефицита федерального бюджета. При этом в 2025–2026 гг. не планируется использовать их на эти цели, говорится в заключении Счетной палаты на проект бюджета. По состоянию на 1 октября 2023 г. ФНБ не пополнялся в истекшем периоде года, отмечается там. В прошлом году дополнительные нефтегазовые доходы также не зачислялись в ФНБ и были использованы на замещение государственных заимствований, погашение госдолга, исполнение публичных нормативных обязательств РФ, а также на иные цели, определенные правительством.

Кроме того, до 1 февраля 2027 г. пополнение ФНБ за счет доходов от управления его активами приостановлено, напоминает Счетная палата. Решение было принято в 2015 г. сроком на 10 лет, но в этом году приостановка была продлена еще на год.

В этом году фонд должен был быть пополнен доходами от поступления страховых взносов, срок уплаты которых правительство перенесло в прошлом году в качестве меры поддержки бизнеса. При этом, согласно проекту поправок в Бюджетный кодекс (законопроект внесен в Госдуму в конце сентября), эту сумму предлагается направить в федеральный бюджет.

В условиях прогнозируемого ослабления рубля положительная курсовая разница по средствам ФНБ может составить в 2024–2026 гг. суммарно 7,3 млрд руб., отмечается в заключении Счетной палаты. По данным ведомства, к концу 2023 г. объемы курсовой переоценки оцениваются в сумме 4,1 трлн руб.

Конструкция бюджетного правила «позволяет нам быть уверенными в том, что при цене $60/барр. мы профинансируем все наши обязательства без обращения в ФНБ», отметил Силуанов на комитете. Если сохранятся те прогнозные макроэкономические  показатели, которые заложены в основу бюджета, то Минфин будет еще и пополнять ФНБ, добавил он.

Состояние ликвидной части ФНБ будет зависеть от исполнения макропоказателей и от динамики внешнеполитической ситуации, а также от ситуации с исполнением федерального бюджета за 2023 г., сообщил «Ведомостям» представитель Счетной палаты. ФНБ является стратегическим резервом государства, обеспечивающим сбалансированность федерального бюджета и поддержку пенсионной системы, отметил представить Минфина. В связи с этим большая часть его средств (эквивалент 7,1 трлн руб., или 52,3% по состоянию на 1 октября 2023 г.) размещена в Банке России на счетах в иностранной валюте и в золоте, является ликвидной и инвестируется в составе международных резервов, добавляет он.

В 2024–2026 гг. ожидается пополнение ФНБ за счет перечисления дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, полученных в 2023–2025 гг. – на 333,8 млрд руб. в 2024 г., на 1,8 трлн руб. в 2025 г. и на 1,8 трлн руб. в 2026 г.

Замороженые активы

В части, которая не вложена в российские ценные бумаги и инфраструктурные проекты, ФНБ нужно воспринимать как рублевое обязательство ЦБ перед Минфином, пояснил Тунев. То есть они доступны для Минфина вне зависимости от того, какая часть международных резервов заморожена.

По сути, Минфин держит рублевый структурированный депозит в Банке России, по которому начисляется переоценка и процентный доход, соответствующий согласованным между правительством и Банком России пропорциям выбранных валют, указывает Исаков. В этом смысле ликвидная часть не может быть заморожена, добавляет он. Из всего набора активов замороженными, вероятно, можно считать $3 млрд украинского евробонда, поскольку Минфин не получает по ним дохода и не имеет возможности распоряжаться ими иным способом.

В 2021 г. Минфин в качестве основного риска для ФНБ рассматривал ускоренный энергопереход, в результате которого цены на энергоносители упадут и соответственно сократятся поступления в фонд. В частности, альтернативный сценарий «быстрый переход» (описанный министерством в основных направлениях бюджетной политики на 2022–2025 гг.) предполагал, что снижение резервных активов относительно ВВП к 2036 г. составит 3,5%. Наиболее стрессовым для экономики сценарием Минфин считал «углеродную нейтральность». Согласно этому варианту, спрос на нефть за 30 лет упадет почти в 5 раз. Уровень цен в таких условиях будет определяться себестоимостью добычи удельного барреля нефти – от $30/барр. до $50/барр. (в ценах 2020 г.). Он предполагает снижение резервов до 0% ВВП к 2035 г.

С тех пор появилось понимание того, что у ОПЕК+ больше влияния на цены, чем было принято думать раньше, отмечает Исаков. В связи с этим энергопереход уже не является основной угрозой для резервов.

Уровень в 3,5% ВВП к 2026 г. выглядит правдоподобным, но чтобы ФНБ снова стал полноценной кубышкой на случай бюджетного кризиса, нужно больше денег, добавляет Табах. Этой суммы во все кризисы с 2008 г. хватило бы максимум на год, считает он.

Сейчас остается неурегулированным вопрос с покупкой валюты для ФНБ на излишки доходов 2023 г., напоминает Тунев. Они могут достигнуть 1 трлн руб., добавляет эксперт. Лучший выход – использовать эти средства на расходы бюджета или инвестиции, а не покупать валюту, считает он. Кроме того, сегодня можно направить часть средств ФНБ на выкуп акций у нерезидентов с дисконтом. «Это была бы одна из лучших по доходности инвестиций фонда», – добавляет Тунев.