Как разрешить спор о корректировке бюджетного правила

Можно рассмотреть механизмы, увязывающие его с фазами экономического роста

Правительственная дискуссия о том, куда стоит вкладывать средства фонда национального благосостояния (ФНБ) после того, как его ликвидная часть превысит 7% ВВП, в последнее время вылилась в новый спор, предметом которого стало бюджетное правило. Председатель ЦБ Эльвира Набиуллина в сентябре предложила повысить цену отсечения – порог цен на нефть, по достижении которого нефтегазовые доходы бюджета должны направляться в ФНБ. По ее мнению, такой шаг был бы равносилен корректировке принципов финансирования ФНБ, но сделал бы ее прозрачной. Эта идея вызвала возражения со стороны замминистра финансов Владимира Колычева: по его словам, это бы не только подорвало доверие к экономической политике, но и не принесло бы дополнительных доходов в бюджет, которые Минфин рассчитывает получить за счет отдачи от вложений в инвестиционные проекты.

Отклонение как норма

Вероятно, инициатива ЦБ продиктована стремлением внести предсказуемость в расходование ФНБ, тем более что спрогнозировать затраты на инвестпроекты сложнее, чем просчитать доходы, которые недополучит фонд при повышении цены отсечения. Это облегчит ЦБ расчет инфляции и процентных ставок, но обернется издержками для долгового рынка, поскольку заимствования станут дороже из-за негативной реакции рейтинговых агентств, которые наверняка с настороженностью воспримут изменение бюджетного правила. Подтверждение тому – сентябрьский пресс-релиз АКРА по случаю присвоения России долгосрочного кредитного рейтинга А-, где агентство отнесло смягчение бюджетного правила к числу факторов, способных вызвать его понижение. В этой связи повышение цены отсечения вряд ли станет хорошим выходом из дилеммы, которую активно обсуждают Минфин, Минэкономразвития и ЦБ.

Впрочем, с точки зрения международного опыта корректировка бюджетных правил не стала бы чем-то экстраординарным. За рубежом к их изменению нередко подталкивает необходимость стимулировать экономический рост за счет смягчения фискальной политики.

Отчасти с такой необходимостью сегодня столкнулась и Россия: политика бюджетной консолидации и накопления резервов, сыгравшая стабилизирующую роль после кризиса 2014 г., себя во многом исчерпала. Ключевым вызовом теперь являются не столько внешние шоки, угрожающие устойчивости бюджета, сколько слабый внутренний спрос, из-за которого нынешняя стагнация может оказаться еще более долговременной, чем трансформацонная рецессия 1990-х гг. Об этом, в частности, свидетельствует слабый рост реальных располагаемых доходов (на 0,2% в первые три квартала 2019 г., по данным Росстата), начавшийся лишь после их пятилетнего падения. А, например, продажи новых легковых автомобилей сократились почти вдвое – с 2,49 млн в 2014 г. до 1,27 млн в 2018 г., по данным Ассоциации европейского бизнеса.

Механизмы гибкости

В этих условиях модифицировать бюджетные правила было бы проще, если бы в их конструкцию был заложен механизм escape clauses – набор заранее оговоренных исключений, на которые правительство может пойти в экстренных обстоятельствах. К числу последних может относиться рецессия или существенное торможение экономического роста (как это, по данным МВФ, закреплено в бюджетных правилах Германии и Испании), природные катастрофы (Швейцария) или даже кризис в банковской системе, требующий финансовых вливаний правительства (Словакия). В бюджетных правилах ЕС исключающие оговорки применяются уже почти 15 лет: с середины 2000-х гг. они установлены для правил в отношении бюджетного баланса и дефицита, а после долгового кризиса в начале 2010-х гг. стали использоваться для правил, ограничивающих прирост государственных расходов. Распространены escape clauses и за пределами Европы, в том числе в Мексике, Сингапуре и Перу, где они также применяются для правил бюджетного баланса.

Нынешняя стагнация в России просто напрашивается на роль такой исключающей оговорки, которая дала бы правительству возможность повышать цену отсечения в бюджетном правиле. Правда, если опасения подорвать доверие к экономической политике все же возьмут верх, альтернативой могло бы стать использование корректирующих механизмов, которые в некоторых странах срабатывают при приближении фискальных показателей к критическим отметкам. Примером может быть Словакия, где, согласно принятому в 2011 г. Акту о финансовой ответственности, при превышении госдолгом порога в 50% ВВП правительство должно предложить парламенту пакет мер по его сокращению, порога в 53% – урезать заработные платы членов кабинета министров, в 55% – заморозить 3% госрасходов, в 57% – сверстать бездефицитный бюджет, а в 60% – объявить об отставке.

Решение для России

Учитывая низкий госдолг (14% ВВП в 2018 г., по данным МВФ) и высокий бюджетный профицит (3,7% ВВП за январь – август 2019 г., по оценке Минфина и Экономической экспертной группы), в России корректирующие механизмы целесообразно было бы привязать не к фискальным показателям, а к темпам экономического роста. Его торможение связано в том числе с неэффективностью госрасходов на экономику, нередко идущих на проекты, слабо востребованные бизнесом и рынком. Иначе более чем двукратный прирост за последние 10 лет исполненных федеральных расходов на экономику (с 1 трлн руб. в 2008 г. до 2,4 трлн руб. в 2018 г., по данным Федерального казначейства) стал бы серьезным подспорьем для деловой активности. Поэтому можно принять обязательство заморозить не связанные с дорожным хозяйством траты, (на них в 2018 г. пришелся 71% расходов по статье «Национальная экономика», или 1,7 трлн руб.), если прирост ВВП в течение двух лет не будет превышать 1%. Такой шаг мало повлияет на деловую активность.

Подобное решение не только стало бы элегантным выходом из развилки между необходимостью изменить бюджетные правила и издержками их корректировки, но и подтолкнуло бы правительство к перераспределению госрасходов в пользу прямых социальных выплат. Это бы подхлестнуло внутренний спрос, слабостью которого и объясняется затянувшаяся стагнация.

Мнения экспертов банков, финансовых и инвестиционных компаний, представленные в этой рубрике, могут не совпадать с мнением редакции и не являются офертой или рекомендацией к покупке или продаже каких-либо активов.