Статья опубликована в № 3923 от 23.09.2015 под заголовком: «Наш стадион в Петербурге дороже всех «Уэмбли» в мире»

«Наш стадион в Петербурге дороже всех «Уэмбли» в мире»

Игорь Артемьев о том, почему бессмысленно проводить реформы в стране и насколько в следующем году вырастут цены на бензин

Руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игоря Артемьева огорчают некоторые антикризисные меры правительства. «Какая тут конкуренция», – сетует он. Но рост цен, судя по его словам, уже не внушает столь серьезных опасений чиновникам. «Августовская девальвация поспокойнее прошла, в декабре 2014 г. это было неожиданно, тогда была тревога», – отмечает он. Несмотря на то что огосударствление экономики в период кризиса продолжает усиливаться, Артемьеву иногда удается добиваться того, чтобы часть функций была все же передана рынку, а не госкорпорациям. Об этом он рассказал «Ведомостям» в своем первом интервью в должности руководителя нового мегарегулятора, объединившего Федеральную антимонопольную службу (ФАС) и Федеральную службу по тарифам (ФСТ).

– В июле президент Владимир Путин подписал поручение об объединении ФАС и ФСТ. Зачем это понадобилось делать?

– Это решение дает большую синергию, но главное – приоритетом становится антимонопольная политика. Тарифные же регуляторы подвержены влиянию больших компаний.

– Что будет приоритетом?

– Мы орган, название которого начинается с «анти-» и который старается пресечь монополистическую деятельность компаний, злоупотребляющих своими возможностями. Собственно, мы и создавались как естественный противовес этим компаниям.

– А у ФСТ не получалось?

– ФСТ не антиорган, не противовес. ФСТ технически решала определенные тарифные вопросы. Я не хочу их критиковать, у нас личных конфликтов не было. Но посмотрите: этот орган когда-нибудь снижал тарифы? Нет – только повышал. А я вот скажу, что, когда до 2000 г. Министерство антимонопольной политики, предшественник ФАС, занималось регулированием тарифов связи и на железнодорожном транспорте, оно часто снижало одни тарифы, повышая другие, чтобы обеспечить баланс интересов региональных операторов, общероссийских, поддержку малого и среднего бизнеса.

– Но заморозило же правительство на один год тарифы.

– Этот эксперимент, я считаю, был правильным в определенный момент. Только, во-первых, к нему надо было готовиться дольше. Во-вторых, я все же сторонник не шоковых явлений, а неуклонного постепенного волевого продвижения вот по такой линии (рисует линию вниз).

– Анализировались результаты этого решения? Ведь цель была в том числе заставить монополии сократить издержки, проверить ресурс их прочности.

– Тарифами занимались ФСТ и Минэкономразвития. Думаю, в целом результат был позитивным. Я участвовал в нескольких совещаниях. Например, когда РЖД заставили снизить практически на 10% свои издержки, компания разослала своим подрядчикам письма с требованием на 10% снизить цены. Нужно покончить с этим безобразием – разницей между рыночными и закупочными ценами: дизельного топлива, стройматериалов. Нужно просто разогнать жуликов, единственных поставщиков и посредников, не понятно откуда взявшихся.

– Но все-таки та шоковая терапия была спорным решением, решение принималось всего на год.

– Хотели-то не на один год. Надо снижение закрепить в долгосрочном тарифе лет на пять. Не надо бояться даже кризисов. Нужна программа давления на издержки: закупки должны проводиться по бенчмаркингу – и никак иначе. Нужно открыть заказ для компаний малого и среднего бизнеса, чтобы на тендере были не один-два участника, а четыре-пять: предквалификацию прошел, значит, ты имеешь право. Я не говорю о ремонте сложных машин, например колесной пары тележек вагонов, которые могут сойти с рельсов. Но красить-то вагоны может малый бизнес. Ремонтировать административные помещения кто, кроме малого бизнеса, должен? Никто. Почему не отдаем малому бизнесу заборы ставить и красить? Многие работы можно отдать рынку, а не закладывать в тариф.

Вторая часть нашего контроля – это инвестпрограммы. По какой цене строим стадионы? Вообще почему строим стадионы? Что за бред? Говорят, «Уэмбли» был построен за 650 млн. Наш стадион в Питере дороже всех «Уэмбли» в мире. А сколько у них непрофильных активов, например СМИ, и вплоть до развлекательных заведений, ресторанов.

– А есть уже программа сокращения издержек, которую вы предложите?

– Конечно. У нас есть стратегия до 2024 г., и в ней ничего особо менять не надо. Мы же естественные монополии тоже регулируем как антимонопольный орган. Но когда мы пытались нападать на издержки, перед нами вставала ФСТ и говорила: мы законный регулятор в этой сфере, куда вы лезете? Я вставал прямо на правительстве и говорил: реформа РЖД остановилась, реформа «Газпрома» не начиналась.

– И мы помним, что вам отвечало руководство этих компаний.

Игорь Артемьев
Руководитель Федеральной антимонопольной службы
  • Родился в 1961 г. в Ленинграде, в 1983 г. окончил Ленинградский государственный университет по специальности «биология», в 1998 г. – Санкт-Петербургский государственный университет по специальности «юриспруденция»
  • 1992
    Депутат Ленсовета, глава комиссии по экологии и городскому хозяйству
  • 1995
    Председатель комиссии по городскому хозяйству
  • 1996
    Первый вице-губернатор, председатель комитета финансов
  • 1999
    Депутат Госдумы, зампредседателя фракции «Яблоко», с 2004 г. – руководитель Федеральной антимонопольной службы

– Нам это руководство отвечало, что у нас и так все хорошо.

– В правительстве-то парадигма изменилась?

– В 2008–2009 гг., когда случился вселенский кризис, все стали всерьез разговаривать об экономии, возникли идеи о замораживании тарифов. Тогда монополии их преодолели. Но мы тогда уже обсуждали их издержки, зарплаты. Кстати, в Америке они лимитированы, а у нас нет.

– Ну ничего и не изменилось.

– Подождите немножко. Мы не говорим, что завтра все «заколосится». Как окрестим все селения знамением, задумаются о совести и побегут срочно сокращать издержки. Конечно, придется лопатой махать, иногда кайлом, как наш президент говорит. Но изменится подход тарифного регулятора, соединенного с антимонопольным регулятором. Если мы одной рукой могли их достать, то теперь мы двумя руками их обнимем. Не сомневайтесь.

–А все-таки не может ли ваше отношение измениться? Например, когда Алексей Улюкаев из ЦБ перешел в Минэкономразвития, его взгляды несколько изменились, что он и сам признавал. Вы не опасаетесь, что начнете проникаться идеями монополий?

– За 25 лет на госслужбе, где бы я ни работал, у меня был один подход. Вице-губернатором Петербурга работал и резал запросы монополий с удовольствием как финансист, в ФАС старался ими заниматься. Я не собираюсь менять своих убеждений на старости лет.

–Но все-таки когда будет проведен анализ расходов, непрофильных активов?

– Например, мы уже не регистрируем цены на треть лекарств, которые нам предлагают. Я могу подробно описать механизм жульничества, который всегда не замечался тарифной службой. Поставщики должны показать референтные цены. Но они предоставляют не всегда достоверную информацию, а тарифная служба проверять не умела. А мы умеем проверять. Поставщики приходят с таблеткой в 2 мг некоего вещества (рисует). Стоит она 100 единиц. Потом приходят с той же таблеткой в 4 мг – и она уже стоит 1000 единиц. В 10 раз больше. И ФСТ, к сожалению, соглашалась. Как они считали инфляцию? Стоило 100 единиц – теперь 101, и говорят: на 1% увеличились цены. На самом деле цены на этот препарат не росли, потому что его просто нет в продаже. А повышают цены на 1% того препарата, который стоит уже 1000 единиц. И все начинают говорить: у нас выросли цены на лекарства на 1%. Я в аптеку сам хожу, покупаю лекарства и вижу, что не 1% рост цен. Теперь, когда такие поставщики к нам приходят, мы им отказываем.

Есть общий подход и желание антимонопольщиков урезать аппетиты монополистов. Монополии пытаются диктовать правительству условия, управлять им через своих регуляторов, прежде всего отраслевых. Это неправильно. Что делать – понятно, и уже делаем. Мы сейчас, как жонглеры, всеми руками-ногами хватаем, подхватываем все эти истории. Но нужна формальная бумага, график пересмотра тарифов.

– Речь идет о тарифах на какой год?

– Например, сейчас в сентябре утверждаются тарифы в области энергетики и проектируются тарифы на весь 2016 г.

Важно, что весь анализ тарифов строился на анализе себестоимости. За 25 лет своей госслужбы я знаю: себестоимость в России определить невозможно. Метод себестоимости должен применяться в очень узких оборонных областях, где производятся уникальные изделия и нет другого способа. Нужен метод сопоставимых рынков.

– Можно ведь использовать подходы ФНС по трансфертным ценам?

– Конечно, с ними работаем, еще работаем с федеральным казначейством. Берем цену из уже заключенного контракта, массив таких цен, распределяем их по стране с учетом логистических затрат. А дальше приходим к естественной монополии и спрашиваем: а почему у вас стартовая цена в два раза выше рыночной. Я думаю, сделаем с казначейством такую систему сопоставления цен, которая автоматически будет выгружать нам эти данные. А потом мы будем публиковать года через два референтные цены. Можешь им не следовать, но тогда к тебе придет следователь, если ты в госзакупках работаешь. Тогда сама система госзакупок сразу станет другой.

– В Минэкономразвития опасались, что ФАС получает слишком много функций после объединения с ФСТ, как будут приниматься решения?

– Были опасения, что, как только получим тарифные полномочия, вообще никого слушать не будем и отменим правление. Но мы, естественно, его поддерживаем. Кстати, ФСТ правление не собирала давно по каким-то организационным причинам и принцип коллегиальности не соблюдался. Желательно, чтобы все вопросы решались консенсусом, а если не удастся – будет повторное заседание, обсуждение в правительстве. И если снова не получится, я буду единолично принимать решение и нести за него ответственность.

– Отставки, которые произошли в монополиях, на ваш взгляд, с чем связаны? С неэффективностью?

– Владимир Иванович [Якунин] совершенно убежденный человек, он делал то, что считал нужным для безопасности железных дорог и интересов России. Но его взгляды сильно отличаются от моих. Мне ближе взгляды нового руководителя, которого я знаю тоже много-много лет. Он более ориентирован на частный сектор. Можно рассчитывать, что мы увидим в ближайшее время локомотивную тягу в руках частных компаний.

– А что вы думаете по поводу покупки «Аэрофлотом» «Трансаэро»? Это же удар по конкуренции.

– Какая тут конкуренция? Это антикризисные меры. Они очень тяжелые, и они огорчают нас. И огорчают «Аэрофлот», безусловно. Получить компанию в такой период, с такими долгами – это, честно говоря, перечеркнуть свою работу по оздоровлению «Аэрофлота» в течение нескольких лет.

– Разве роялти – праведный способ?

– Вы же не знаете, как расходуются роялти, а я знаю. «Аэрофлоту» практически ничего не достается. У меня есть три хороших примера: это Греф и Сбербанк, Кириенко и «Росатом» и третий – Савельев и «Аэрофлот». Я лично летаю «Аэрофлотом», качество улучшилось значительно. Это одна из лучших компаний. Что касается монополизации рынка – да, она происходит отчасти, но не трагическая, у нас есть другие компании, на международных перевозках много международных компаний, на внутренних перевозках есть S7 и другие компании.

Что касается синергии, то между «Трансаэро» и «Аэрофлотом» я такой большой синергии не вижу. Но цены все равно будем контролировать, будут определенные структурные требования. Например, по Дальнему Востоку есть проблема.

– При каких условиях ФАС будет требовать ограничений?

– По определенным маршрутам они должны передать маршруты рынку, но когда –это вопрос дискуссии. Честно говоря, я бы предпочел банкротство. Компании подхватили бы, конечно же, пассажиров, поменялись бы собственники, произошла бы реструктуризация. Но не всегда банкротство можно применить, когда ситуация так запущена.

– Неужели полгода назад не было понятно, к чему все идет?

– Спросите, пожалуйста, об этом Минтранс.

– Все антикризисные меры направлены на усиление государственных монополий. Та же политика импортозамещения, те же госзакупки, присоединение «Трансаэро» к «Аэрофлоту», «Башнефть» стала госкомпанией, доля государства растет. Можно ли говорить об антимонопольной политике, если жертвуют именно конкуренцией?

– Нет. Госсектор начал особенно сильно разрастаться с начала кризиса в 2008 г. Это факт. Меня это очень сильно беспокоит. Это касается и финансовых сфер, госбанков, упомянутых вами примеров. Это все правда, и это те тенденции, которые являются для нас абсолютно болезненными, в будущем они будут сильно мешать конкуренции. Но были меры и в обратную сторону – технологическая нейтральность в связи, ситуация с роумингом, ликвидация мобильного рабства, биржевые торги нефтепродуктами, газом, лесом. Даже в развитых экономиках любой кризис всегда приводит к ограничению конкуренции, потому что возникают компании, которые не в состоянии рефинансировать долг.

– Греф считает, что не надо проводить никакие реформы, пока не изменится система власти. Вы не согласны с ним?

– У нас ведь нет волшебной палочки, чтобы реформировать систему власти. Административные реформы начал Петр I 300 с лишним лет назад. И вот лет 300 мы спокойно, неспешно проводим административную реформу.

– Но система в какой-то момент может рухнуть?

– Мы всегда обсуждаем ситуацию как есть, говорим все как есть на правительстве и, случается, добиваемся успеха.

– То есть к вам прислушиваются?

– Целые рынки возникли же. Сейчас мы освободим электросвязь от тарифного регулирования, отпустим стивидоров, исключив из реестра субъектов естественных монополий, порты на одном побережье, московский авиационный узел и аэропорты, которые друг с другом конкурируют. Автомобильные перевозчики – все частные абсолютно. Мы всегда защищали операторов железнодорожных как могли и будем защищать. Будем добиваться того, чтобы они стали самостоятельными перевозчиками.

– Госаппарат многие критикуют за неэффективность. Возникает вопрос об управленческом кризисе. Вы, как человек изнутри системы, разделяете такой взгляд?

– Для меня первый признак здоровья правительства – если оно готово выслушивать правду, высказанную в самых энергичных выражениях, и реагировать. У нас абсолютно здоровое правительство, это я вам гарантирую.

– Слушает, но не делает?

– Решения принимаются, на мой взгляд, быстро. Но дальше начинается коррупция в госаппарате. Все решения, о которых вы говорите, направлены либо против крупных государственных, либо частных компаний, у которых свои интересы. Поскольку уровень коррупции очень высокий, то каждый начинает свою бумажку запихивать в стол. Если председатель правительства или кто-либо из вице-премьеров последовательно занимается каждый день проблемой, она решается очень быстро и эффективно.

– В августе произошла новая девальвация. Вы наблюдаете рост цен на рынках?

– Конечно, прежде всего это касается импортных товаров, но новый урожай уже пришел. А так особенно большой рост был по овощам – на 300% и больше. Причем тогда мы предлагали импортные пошлины снизить, но не прошло, пришлось ждать нового урожая. 

– Предложение не прошло, чтобы рынок не приоткрывать?

– В наших экономических интересах было приоткрыть рынок по этим позициям. Мы, как антимонопольная служба, понимали, что за счет антисанкций происходит ограничение конкуренции по политически обоснованным мотивам. Но уменьшать эти проблемы надо было.

– И что вы будете делать?

– Мы будем методом сопоставимых рынков оценивать реальные цены. Сейчас в ручном режиме делаем это довольно медленно. Нужны большие штрафы за предоставление недостоверных сведений.

– Вы уже официально предложили ввести штрафы?

– Пока не предложили, мы же не ждали, что нам отдадут ФСТ. Просто в половине случаев не могли реализовать нашу политику, стеной вставала ФСТ. По всем вопросам – по госзакупкам, по ценам любым, по лекарствам, по обороне.

– На нефтяном рынке после покупки «Роснефтью» ТНК BP ФАС выдала предписание продать около 100 АЗС.

– Они уже три раза проводили торги, 25 бензоколонок из 100 продали и будут это делать периодически.

– А сроки?

– Мы хотели в течение года, но кризис. Они добропорядочно продают, они вообще готовы по одной продавать, но сейчас не покупают.

– А какой ваш прогноз по росту розничных цен на бензин на 2016 г.?

– Ниже инфляции.

– Вы часто критиковали чиновников, которые давали прогнозы по ценам на бензин, и даже экспертов. А сами даете прогноз.

– Оценки давать нельзя отраслевым ассоциациям по нефти. Поскольку мы теперь тарифный регулятор, мы обязаны говорить о нашей политике.

– Игорь Иванович Сечин писал президенту, что без налоговых льгот на рынке будет дефицит бензина, согласны ли вы с этим?

– Во-первых, значительная часть этих потоков регулируется двусторонними соглашениями. Во-вторых, у нас есть резервы. В-третьих, существует график ремонта НПЗ. В-четвертых, Белоруссия может поставлять нефтепродукты. Есть все возможности не допустить дефицита, если не будет крупных техногенных катастроф. Кстати, внебиржевые, биржевые цены регистрируются, у нас появились индикаторы, выше них не прыгнешь, чтобы независимый предприниматель, имеющий свою бензоколонку где-нибудь на Алтае, мог пойти и свободно купить. Это очень большой успех в этой сфере и, кстати, почти не имеющий аналогов в мире.

– В прошлом возбуждалось много дел против нефтяных компаний, сейчас стало меньше и в основном в регионах против «дочек».

– Они очень не хотели судебных дел, дошло до высших судов, которые поддержали нас, сложился прецедент. Вероятность победы против нас при таком завышении цены для них уже призрачна. Биржа дает индикатор, и наконец мы убедили все компании. Кстати, очень хороший пример «Роснефти» и «Газпромнефти», которые сделали стандарты своей политики в области продажи моторного топлива, – по сути, это правила недискриминационного доступа к товару, определения цены.

– На прошлой неделе был принят четвертый антимонопольный пакет, расскажите о поправках.

– Мы четыре года над этим работали, это самый либеральный из всех пакетов, который направлен на поддержку бизнеса. Во-первых, по всем нашим статьям мы включаем механизм предупреждения. Любым санкциям, тем более оборотным штрафам, будет предшествовать официальное предупреждение с мотивировочной частью. Компания может либо устранить нарушение, либо не согласиться с нами, и тогда возбуждается дело. Мера сократит примерно на 50% число дел против бизнеса. Во-вторых, мы отменили законодательство, которое позволяло назвать доминирующей компанию с долей меньше чем 35%. В-третьих, мы полностью искореняем реестр монополистов. Четвертое – иммунитеты для малого бизнеса, компании с оборотом до 400 млн станут практически неприкасаемыми.

– Вы говорили: либо перестаньте оспаривать, либо просто сменим институт.

– Высший арбитражный суд установил, что предупреждения могут быть оспорены. Но мы добились, что оспаривание самого предупреждения не мешает нам возбудить дело.

– В отношении параллельного импорта что все-таки вошло в перечень?

– Это большая радость: решение принципиальное правительства есть, сейчас евразийская комиссия приняла вопрос к своему рассмотрению. Вошли автозапчасти, лекарства, медицинские изделия, детские товары, коляски, которые по импорту стоят бешеных денег. Перечень будет предоставлен другим государствам, которые будут выбирать, пока перечень – это затравка и никакого нормативного решения нет, все может поменяться. Минпромторг был против того, чтобы разрушали локализованное производство, поэтому мы делаем оговорку, из номенклатуры надо изъять то, что касается локализации. Но важно разобраться: если напильником два раза проехали, упаковку поменяли на лекарстве или просто проверили, не разбиты ли ампулы, – это не локализация.

– Можете рассказать про претензии ФАС к «Автодору»?

– «Автодор» препятствовал проведению наших проверок – они радостно сообщили нам, что они госкомпания и у ФАС нет таких полномочий. За 11 лет я впервые с таким столкнулся, после этого вмешалось правительство, нас пустили, сейчас идут активно проверки.

– Есть уже промежуточные итоги проверки?

– В течение месяца будут подведены итоги проверки.

– Что думаете по поводу инициативы депутатов по пересмотру условий договоров для инвестиционных соглашений?

– Если речь идет о госзакупках, этого делать нельзя, нельзя менять старые контракты.

– Вам не кажется, что вся система госзакупок разрушается?

– Мы жили в более благополучном времени, у нас вообще режим по иностранным поставщикам был сверхлиберальным, даже 15%-ная преференция не вводилась годами, т. е. можно было поставлять на гигантский рынок России что хотите. Но начался шантаж этими санкциями. И, конечно, важнейшая задача теперь – импортозамещение. Нужно создать стимул для производств, госзакупок для этого вполне достаточно, это большие деньги. Но в большинстве случаев не стоит совсем закрывать границу, пусть на рынке обращаются и эти товары.

– А доступ к рынку конкурентам?

– Мы же говорим о госзакупках. А на рынках пожалуйста пусть продают все эти товары.

– На некоторых рынках госзаказ существенно большая часть этого рынка.

– Согласен. Закрывать рынок можно только на определенное время под определенные обязательства российских компаний. Но при этом не надо закрывать границы для этого товара вообще. Возьмем, например, оригинальные лекарства и несколько дженериков, которые у нас есть. Самый дешевый дженерик закупается во все больницы, во все социальные учреждения. Гражданин, покупая эти дженерики, если он на рынке купил, получает лекарственное возмещение, а в аптеках пусть продается и оригинальный препарат.

– Недавно вы говорили о трубах большого диаметра. Все-таки как должны проводиться такие закупки?

– У нас четыре больших трубных завода, если они проводят тендер на 120 млрд, почему 69 из них достаются посреднику, компании ТИТ? Ясно, что у нее посредническая маржа. Мы пару лет назад возбудили дело и президента проинформировали, он им запретил использовать посреднические схемы. Остальные заводы могут выпустить определенное количество труб, исходя из своих мощностей и производств. Мы говорили «Газпрому»: сформируйте лоты по размерам самого маленького завода, который меньше всего выпускает. Тогда каждый может претендовать на этот лот. Но вместо того, чтобы сформировать лоты под четыре компании, он делает один большой, который никто не может произвести. И появился посредник.

– Все монополии так и действуют.

– Сейчас будут внесены поправки в 223-ФЗ, и им будет посложнее. Но сегодня, когда мы приходим в суд и говорим: «Газпром» купил дороже, он себе навредил, – а судьи говорят: при чем тут закон о конкуренции, он же себе сделал хуже, а не кому-то.

– ФАС стали называть бюро по ценам, когда было введено эмбарго на импорт некоторых продуктов питания и был введен контроль за ценами. Насколько это конкурентные решения? Может, невидимой руки рынка достаточно – она выправит ситуацию?

– Ну, невидимая рука не выправит, конечно. Мы не бюро по ценам, было только одно предписание, где мы устанавливали цены, – по «пикалевскому синдрому». Компании сами устанавливают цены, но уведомляют ежеквартально ФАС; если мы установим, что это монопольно высокая цена, мы можем возбудить дело. Другая форма влияния – компания может выбрать одну из 10 конкурентных формул. В условиях стремительной девальвации надо сбить волну роста цен, как это было в конце 2014 г. Мы проверяем цены, ведем разъяснительные работы. Но я просил еще семь лет назад забрать у нас закон о торговле, этим мог бы заниматься Роспотребнадзор.

– Проверки сейчас по ценам будут?

– Августовская девальвация поспокойнее прошла, в декабре 2014 г. это было неожиданно, тогда была тревога. Сейчас такого нет, и потом урожай поспел, мы хорошо экспортируем пшеницу, деньги на инвестиции в этом секторе есть. Значит, и следующий урожай будет хорошим.

Исправленная версия. Первоначальный опубликованный вариант можно посмотреть в архиве "Ведомостей" (смарт-версия)