Андрей Макаров: Изменение налоговой системы – это тема, волнующая каждого

В кабинете у председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрея Макарова висит крупноформатный снимок – фрагмент передачи «Справедливость», которую он много лет вел на федеральном ТВ. О справедливости в интервью «Ведомостям» депутат говорил много и с чувством. Если люди будут понимать, на что пойдут их средства, как эффективно они будут использованы, и платить налоги по более высокой ставке начнут те, кто обладает для этого возможностями, справедливость будет соблюдена, считает он. Макаров, как одна из ключевых фигур в предстоящих нововведениях, которые он сам считает первыми системными изменениям за 25 лет, рассказал о том, как в России «формировался налогоплательщик», почему настало время что-то менять и какими должны быть фундаментальные принципы изменений.

– Абсолютно все обсуждения изменений налогового законодательства с 1998 г., с начала формирования нашей налоговой системы, начинались именно на площадке экспертного совета комитета Госдумы по бюджету и налогам. 25 лет назад, по существу, у нас не было ни налогового законодательства, ни налоговых органов и, что самое главное, не было налогоплательщиков. Вспомните, с чего мы начинали, 1990-е гг. Норма Конституции, что все обязаны платить законом установленные налоги, воспринималась с ухмылкой и бравадой: «Только трус платит налоги». Совершенно очевидно, что и в становлении налогоплательщиков мы прошли огромный путь.

Именно тогда были заложены основные фундаментальные принципы, которые нам удается соблюдать по сей день: это презумпция невиновности налогоплательщика, прямое действие налогового закона, что бремя доказывания лежит на налоговых органах, и многое другое.

Несмотря на то что «презумпция невиновности» – термин уголовного права, для нас было важно, чтобы налоговые отношения между государством и налогоплательщиком начались с доверия. В результате бурных дискуссий у нас появилось налоговое законодательство, права, обязанности, ответственность всех участников, затем процедуры, детально прописанные как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов. Но тогда мы и мечтать не могли о тех технологических возможностях, которые есть сейчас.

– Иногда замечаю, что у журналистов происходит профессиональная коррозия, и ее очень сложно исправить. (Смеется.)

С одной стороны, я вас как журналиста понимаю, конкретные ставки – это самое горячее, что можно «продать» аудитории. С другой – каждый, в том числе и вы, по глазам вижу, переживает: «А сколько платить буду лично я?» Это не хорошо и не плохо, а лишь говорит о том, что изменение налоговой системы – это тема, волнующая каждого.

Именно поэтому на заседании экспертного совета мы собрали и тех, кто платит налоги, и тех, кто эти налоги получает и думает, хватит ли этих налогов на решение поставленных задач, представителей всех бизнес-объединений, представителей регионов, ученых, экспертов. То есть государство предложило перед тем, как вносить законопроект, обсудить подходы со всеми заинтересованными сторонами, чтобы максимально приблизиться к оптимальному балансу интересов всех участников налоговых отношений. Но тенденция, когда в ответ мы слышим вопросы: «Все это ерунда, вы нам ставки скажите», не может не настораживать.

– Люди увидят ставки в законопроекте, который правительство внесет в Государственную думу. Он будет подготовлен с учетом того обсуждения, которые мы ведем сейчас, а вообще говоря, работаем над этим мы уже по крайней мере три месяца – с момента послания президента 29 февраля. Первый вопрос, который возникнет у любого наблюдателя: насколько ставки соответствуют его ожиданиям? Второй вопрос: справедливы они или несправедливы? Но самое главное, что, когда будет внесен этот конкретный пакет законопроектов, изменения будут обсуждаться со всеми участниками уже не на уровне подходов, а на уровне конкретных предложений. И люди будут оценивать ход дискуссии.

– Наша первая задача в том, чтобы прогрессивная ставка не коснулась подавляющего большинства граждан и компаний, а только тех, кто может платить больше в силу своего достатка. Второе – очень важно, чтобы люди понимали, на что государство направляет налоги, насколько эффективно и прозрачно оно их тратит. Приведу пример. Вспомните, когда увеличивали на 2 процентных пункта ставки НДФЛ для тех, кто получает больше 5 млн в год, – с 13 до 15%, но при этом сказали, что эти дополнительные средства будут направлены на лечение детей с орфанными заболеваниями. У общества вообще не возникло возмущения по поводу повышения ставки. Причем, если бы ставку подняли, пообещали направить деньги на благие цели, а они куда-то растворились, это было бы еще хуже, чем просто повышение налога. Но что сделала ФНС: по личным кабинетам налогоплательщиков направляют уведомления с отчетом, на что пошли их деньги, и говорят «спасибо». За прошлый год более чем 7000 детей спасли жизнь.

Это не значит, что я предлагаю окрашивать средства. Многие водители жалуются, что отчисляют деньги в дорожный фонд, но дороги все равно их не устраивают. При этом они часто не подозревают, что средства транспортного налога – это лишь небольшая часть ресурсов, которые идут на строительство и ремонт дорог. Просто, наверное, качество дорог зависит не только от дорожного фонда. Но в любом случае налогоплательщик должен понимать, на что идут его дополнительные платежи, и видеть, как они расходуются.

Третье – это важность целей, на которые пойдут средства. Все их знают: это качество и продолжительность жизни, здоровье и благополучие, технологический суверенитет, развитие экономики и т. д. – в перечислении сейчас нет необходимости.

Ну и, конечно, это справедливость распределения. Государственную поддержку должны получить те – граждане, компании, регионы, – которые больше всего в этом нуждаются.

– Налоговая система должна быть сбалансированной, стабильной, отвечающей интересам общества и экономики в целом и – повторюсь – справедливой.

– Наверное, самое простое, что можно было бы сделать, если говорим только о поиске дополнительных доходов, а не об изменении системы, – это повышение НДС. Этот главный для федерального бюджета налог лучше всего администрируется, возможности мошенничества с ним сведены к минимуму. Но НДС – косвенный налог, который больше всего непосредственно перекладывается на потребителя, и его повышение очевидно негативно скажется прежде всего на малообеспеченных россиянах. Задача повышения справедливости здесь точно невыполнима. Решить ее позволяют лучше всего прямые налоги. Да, это действительно прежде всего НДФЛ и налог на прибыль, но не только.

– Например, уже почти 10 лет действуют повышенные ставки налогов на дорогостоящую недвижимость стоимостью больше 300 млн руб. Вызвало ли это при установлении какие-то споры? Нет, все сочли это справедливым, поскольку, если у тебя дорогая недвижимость, ты платишь больше, и это совершенно нормально. Есть ли здесь какие-то резервы увеличения? Я думаю, что есть. То же самое с транспортным налогом на дорогостоящие машины. Я говорю о люксовых марках.

Кроме того, мы давно говорим о роскошном потреблении. Можно ли в этом вопросе еще продвинуться? Думаю, можно. Но, на мой взгляд, здесь неправильно навязывать позицию. Не будем забывать, что оба налога – и на имущество, и транспортный – региональные. Если мы считаем, что в этих видах платежей есть резервы, то оценить эти резервы может только сам регион, и ему решать, какую устанавливать ставку. Давайте все-таки помнить, что у нас федеративное государство, и не надо из центра решать за всех абсолютно все вопросы.

– В чем было преимущество плоской шкалы, когда ее вводили? Главное – она была проста в администрировании. На тот момент у государства просто не было возможности администрировать сложную систему ставок. И результат плоской шкалы был в том, что у нас в первые почти 10 лет с момента ее введения собираемость налогов увеличивалась ежегодно на 30–40%. Как классик марксизма-ленинизма писал: критерием истинности знаний является практика. Плоская шкала была нужна, и она сыграла колоссальную роль в становлении нашей налоговой системы. Сегодня технологические возможности позволяют перейти к более справедливой шкале.

– Эти законопроекты очень сильно напоминали мне предложения от тех же фракций, например национализировать нефтянку. Я всегда в ответ спрашивал: с кого же начнем? С «Роснефти»? С «Газпром нефти»? Кого же будем национализировать? Может, речь идет о «Сургутнефтегазе», но тогда те, кто это предлагает, должны съездить в Сургут, сказать об этом работягам. Боюсь, что порвут на части.

В Госдуме часто представители некоторых фракций предлагают, например, вернуть инвестиционную льготу по налогу на прибыль, которая действовала в начале 90-х. А вы не помните ставку налога на прибыль в тот период? До 45%! Вы хотите вернуть ставку в 35–45%? Иными словами, многие предложения коллег больше похожи на лозунги, чем на конструктивную дискуссию.

То же самое с НДФЛ. Давно хотят сделать прогрессивную шкалу. Но тогда возникает вопрос. Сейчас у нас разве плоская шкала? Даже если не учитывать, что с 2021 г. она у нас юридически прогрессивная со ставками 13 и 15%, есть ведь и другие виды налогов на доходы, из которых де-факто образуется многоступенчатая шкала. Давайте вспомним, сколько у нас платят самозанятые: 4 и 6%, из них 1,5% – на их же медицинское страхование. А упрощенная система налогообложения (УСН. – «Ведомости») – 6 и 8% с доходов – это все ведь тоже в чистом виде та же самая шкала прогрессивного налога. Речь ведь идет не о том, чтобы ввести наконец прогрессивную шкалу, а о необходимости комплексных и при этом справедливых изменений.

– У нас сейчас примерно 10 млн человек зарегистрированы как плательщики налога на профессиональный доход (НПД. – «Ведомости»). Им пообещали неизменность условий на 10 лет. Могут ли они заплатить больше? Наверное, могут. Но мы можем обсуждать все, что угодно, но самозанятых необходимо вывести вообще за рамки обсуждения. Потому что этот вопрос более дорогой. Это вопрос доверия налогоплательщика к государству.

Та же самая позиция по поводу УСН. Что сейчас в фокусе обсуждения – переход от упрощенного режима к общему. Малый бизнес развивается, становится средним и затем при переходе на общую, уже не льготную систему налогообложения он разоряется. То есть предприниматель заинтересован не в том, чтобы расти, а чтобы остаться маленьким либо дробиться. Было предложено очевидное решение: сделать более плавный переход, создать особые, отличные от общих налоговые условия для растущих, но пока некрупных компаний – МСП+. А чтобы исключить дробление, предлагается провести амнистию для тех, кто прибегал к этой недобросовестной практике. Но возникает вопрос. Многих ли уэсэнщиков, вообще говоря, все эти изменения могут коснуться? Подавляющее большинство пользователей этого режима с выручкой до 60 млн руб. Думаю, что их трогать вообще не надо. А «переходная» стадия сейчас – это более 250 млн руб., может, тоже стоит рассмотреть вопрос об увеличении порога.

– Все должно идти в комплексе. Как мы уже говорили, я должен знать, на что, как используются мои налоги, иначе я любую ставку сочту несправедливой. Я могу подумать, что мои налоги используются неправильно. Далее вопрос, как сделать ставку справедливой по отношению к доходам. Принцип простой: кто больше зарабатывает, у кого больше возможностей, тот больше и платит. Но это не всегда работает в жизни. Возьмем, например, молодую семью. Оба супруга работают, получают зарплату. Рождается первый ребенок – жена уходит с работы. Зарплата мужа начинает делиться фактически на троих. Появляется второй ребенок – на четверых, и т. д. Допускаю, что отец хорошо зарабатывает, но при расчете на члена семьи его доход выглядит скромнее. Этот момент тоже необходимо учитывать. Когда мы говорим о подоходном налоге, необходимо задействовать механизм вычетов – прежде всего для тех, кто больше всего нуждается в поддержке. Как правило, это семьи с детьми. Это и есть справедливость в данном случае.

– Здесь также подход должен быть не линейным, а предполагать системные изменения. Для бизнеса важна предсказуемая и стабильная налоговая система. Если мы ставим национальные цели до 2030 г. и на перспективу до 2036 г., честно будет и бизнесу обеспечить такой же горизонт планирования. Налог на сверхприбыль был понятным, но не системным шагом. Такие решения должны быть исключением из правил, а не правилом.

Как обеспечить справедливость между компаниями? Прогрессивная шкала налога на прибыль не лучшая идея, которая может привести только к занижению налога. И здесь мне очень понравился подход Сергея Николаевича Катырина, председателя Торгово-промышленной палаты, который представляет и малый, и средний, и крупный бизнес. Он предложил рассмотреть вопрос, который вы задаете с несколько неожиданной стороны: не кто проиграет от тех изменений, которые будут предложены, а кто выиграет.

Когда мы говорим о бизнесе, кто должен выиграть? Те, кто инвестирует, кто вкладывает в тот регион, где возникает прибыль, повышает зарплату людям, заботится об их благосостоянии. И от обратного: кто должен проиграть – те, кто пытается уходить от своих конституционных обязанностей платить налоги, те, кто пытается выводить из страны деньги за пользование нашими природными богатствами или трудовыми ресурсами, кто формирует центры прибыли за пределами нашей страны, судя по всему, из-за того, что они не связывают свое будущее с нашей страной. И вот они должны проиграть, и я в данном случае эту точку зрения поддерживаю.

И конечно, тема справедливости заложена в ст. 57 Конституции: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Кто-то платит, кто-то ищет лазейки. Для бизнеса – и он сам об этом просит – очень важно закрыть эти лазейки, поскольку их наличие позволяет недобросовестным компаниям уходить от уплаты налогов, и создается искаженное поле конкуренции. Добросовестные становятся менее конкурентоспособными.

– Линейное изменение приведет к еще большему разрыву между богатыми и бедными регионами, я говорил об этом на экспертном совете. Неправильно, когда некоторые регионы в силу особенностей географии и ресурсообеспечения и иных причин не могут обеспечить своим жителям равный с более обеспеченными регионами уровень качества жизни. Для сокращения такого неравенства нам обязательно нужно предусмотреть механизм бюджетного перераспределения. А значит, дополнительные средства, которые мы можем получить в результате изменений, будут направляться в регионы страны, нуждающиеся в поддержке в первую очередь. Налоги и бюджет – сообщающиеся сосуды. Поэтому очень важно, чтобы все это рассматривалось одновременно. Правительство уже согласилось, что в данном случае законопроект «о налогах» будет внесен в рамках единого пакета поправок к бюджету этого года. Там должны быть решены тоже очень важные для всех бюджетополучателей вопросы, например списание долга регионов перед федеральным бюджетом.

– Позволю себе в конце высказать общетеоретическую мысль. Утверждается, что Лаффер свою знаменитую кривую зависимости объемов налоговых поступлений от налоговых ставок нарисовал на салфетке, сидя в кафе. Его мысль абсолютно тривиальна: результат одинаков – и при ставке 0%, и при 100% никаких налогов не будет. Поэтому, когда мы совершенствуем налоговую систему, нам надо найти на этой кривой ту точку, в которой сбалансированы интересы и государства, и налогоплательщиков. Да, это сложная задача. Но решить ее можно будет только в том случае, если все участники будут предлагать и принимать решения в интересах всего общества.