Несмотря на популистские лозунги, бюджетная политика может остаться взвешенной

Долгосрочная стратегия нового правительства, “Стратегия 2020: новая модель роста – новая социальная политика”, выглядит вполне приемлемой, однако не следует рассчитывать, что в экономической политике произойдут радикальные изменения (как положительные, так и отрицательные). Россия, вероятно, продолжит развиваться “по инерции”, и реализоваться будут те реформы, что будут необходимы на текущий момент.

Авторы документа отмечают, что должны быть решены такие проблемы, как недостаток конкуренции, неэффективность государственного сектора, отсутствие стимулов для инноваций и чрезмерная зависимость России от внешних факторов (в частности, от цен на сырье). Спорить с этим трудно. Другой вопрос – есть ли политическая воля для проведения такой политики?

В “Стратегии” почти ничего не говорится о политических реформах (хотя в тексте неоднократно отмечается неэффективность госсектора и госинститутов в целом). При этом внешние эксперты считают, что особенности российской политической системы – одно из главных препятствий, мешающих росту, устойчивости и экономической эффективности. Хотя надо признать, что при этом макроэкономические показатели России лучше, чем в развитых странах.

Как следует из названия “Стратегии”, в основе новой модели роста должна лежать новая социальная политика. Это предполагает, что главным принципом экономической политики нового правительства должны быть инвестиции в человеческий капитал и инфраструктуру. Правительство намерено повысить расходы, связанные с социальной сферой, на 4% ВВП к 2020 г., сократив затраты на госуправление, нацбезопасность и ряд других статей примерно на 2% ВВП (так называемый маневр “плюс 4 минус 2”). Принципиально важно, что правительство считает поддержание макроэкономической стабильности главным условием роста.

Анализ показывает, что в предыдущее десятилетие быстро росли расходы не на социальную сферу, а именно на госуправление, силовые структуры и национальную экономику. Планы по увеличению социальных расходов означают просто восстановление статус-кво десятилетней давности.

Проект “Стратегии” предполагает, что расходы консолидированного и федерального бюджетов будут постепенно сокращаться относительно ВВП. Кроме того, у правительства нет планов значительно увеличивать дефицит бюджета, который, как предполагается, до 2020 г. не должен превышать 2% (в случае федерального бюджета дефицит будет в основном колебаться на уровне чуть выше 1% ВВП). Время покажет, удастся ли реализовать эти намерения, однако важнее всего то, что, по мнению разработчиков этой стратегии, основным приоритетом властей должно быть сохранение финансовой стабильности. Несмотря на предвыборные обещания, правительство отнюдь не намерено радикально менять макроэкономическую политику, хотя некоторые перемены все-таки ожидаются – например, некоторые изменения в налоговой системе и ужесточение бюджетной дисциплины в части повышения бюджетных расходов. Важно еще раз подчеркнуть, что между намерениями и претворением их в жизнь всегда существовал определенный разрыв, и вряд ли стоит рассчитывать на его существенное сокращение – хотя бы потому, что кадровый состав администрации вряд ли претерпит кардинальные изменения.

Изменилась позиция правительства в вопросе об инвестициях. Отрадно, что уже не идет речь об опережающем по сравнению с ВВП ростом инвестиций, тогда как в предыдущей версии стратегии предполагалось, что рост инвестиций должен почти вдвое опережать рост ВВП и через 10 лет отношение инвестиций к ВВП должно было бы почти удвоиться (что по определению означает снижение эффективности инвестиций). Власти предполагают, что в 2020 г. инвестиции останутся на уровне около 24–25% ВВП, что лишь немного выше текущего уровня, и, следовательно, экономический рост должен быть сбалансированным, а не перегретым.

Еще один приоритет правительства – удержание инфляции на низком уровне. Намерения властей сводятся к тому, чтобы инфляция в России превышала аналогичный показатель в развитых странах на 100–150 б. п. (что, возможно, не является правильной целью, если продолжение политики количественного смягчения приведет к высокой инфляции в развитых странах). Таргетирование инфляции, дедолларизация экономики, расширение денежного рынка и сохранение положительных процентных ставок – все эти задачи включены в стратегию развития.

Предлагается и возврат к так называемому «бюджетному правилу», т. е. формализованной процедуре накопления средств в резервном фонде. Поскольку в ближайшие годы заложенная в бюджет цена нефти предположительно будет выше ”цены отсечения” (за которую авторы стратегии предлагают принять средний уровень цен за предыдущие 10 лет), правительство будет аккумулировать средства в резервном фонде, а для финансирования дефицита бюджета наращивать долг. По стратегии, к 2020 г. предельно допустимый объем этого долга не должен превышать 25–30% ВВП. Действительность может не совпасть с ожиданиями, но по крайней мере намерения правительства не несут угрозы для макроэкономической стабильности.

Ряд аналитиков считает, что в условиях растущих госрасходов уровень цены нефти, при которой теоретически бюджет был бы сбалансированным, должен существенно повыситься. Некоторые называют пугающие числа – примерно $150 за баррель. Скорее всего, это преувеличение. Более того, в условиях относительно гибкого обменного курса весь разговор о цене на нефть, позволяющей добиться бездефицитного бюджета, может быть лишен смысла. С 2009 г. обменный курс находится в более сильной зависимости от цены нефти, поскольку формируется под влиянием рыночных механизмов, а не таргетируется, как раньше, Центробанком.

Цена нефти, при которой бюджет оказывается сбалансированным, зависит не только от динамики расходов, но и от колебаний обменного курса (который оказывает влияние на доходы бюджета – в части нефтегазовых доходов). Цена нефти, при которой бюджет будет сбалансированным, теоретически, конечно, может приблизиться к отметке в $150 за баррель, однако только в том случае, если вырастет фактическая цена нефти (что приведет к укреплению рубля и ограничит рублевый эквивалент нефтегазовых доходов). Если же нефть подешевеет, то неизбежное ослабление рубля частично компенсирует этот эффект в части нефтегазовых доходов, что приведет к снижению теоретической цены нефти, необходимой для исполнения бездефицитного бюджета.

В целом макроэкономические положения стратегии выглядят достаточно разумно. Сама стратегия предусматривает множество путей решения различных проблем, но эти меры, скорее всего, будут реализовываться выборочно и весьма постепенно.

Автор - главный экономист, управляющий директор \"Сбербанк CIB\".