Государство не может эффективно осуществлять и оценивать свои расходы

Новый виток мирового кризиса, повлекший за собой значительное ухудшение внешней конъюнктуры, вновь обнажил зависимость российского бюджета от цен на энергоносители. Риски действительно велики, поскольку зависимость бюджета от цен на нефть в последние годы стремительно нарастает: в текущем году он становится бездефицитным при среднегодовой цене Urals в $117/барр. Резкое снижение нефтяных котировок летом вынудило власти вернуться к формированию бюджета на основе так называемого бюджетного правила, жестко увязывающего расходы с ценой на нефть.

Сейчас оживленно обсуждается все более острый вопрос о том, где в условиях сильно ограниченных ресурсов взять деньги для исполнения выросших обязательств государства, а вот вопрос о повышении эффективности государственных расходов остается вне публичного пространства. При этом нельзя сказать, что он совершенно не волнует власти: для повышения эффективности еще в 2010 г. правительство инициировало бюджетную реформу, целью которой является переход от традиционного постатейного бюджетирования к программному. Основной ее смысл – в переходе от практики «освоения» выделенных средств к их рациональному расходованию за счет повышения прозрачности расходов и создания у распорядителей бюджетных средств системы мотивации, имеющей целью повысить эффективность расходов. Для этого необходимо сформировать набор госпрограмм, которые охватывали бы все основные функции государства, определить исполнителей, распределить бюджетные расходы по программам, а также выработать систему четких количественно измеряемых показателей эффекта и критериев эффективности для каждой программы. Разница между показателями эффекта и эффективности заключается в том, что первые показывают, что сделано в ходе выполнения программ (и измеряются в километрах построенных дорог, уровнях заболеваемости на 1000 человек населения, уровнях удовлетворенности населения качеством оказываемых государственных услуг и т.д.), а вторые отвечают на вопрос о том, в какую сумму это обошлось налогоплательщикам (стоимость 1 километра дороги, стоимость снижения заболеваемости на 1 чел. на 1000 чел. населения, стоимость роста удовлетворенности населения на 1 процентный пункт и т.д.).

С тех пор реформа движется ни шатко, ни валко: с госпрограммами вроде бы определились, процедурные поправки в Бюджетный кодекс подготовили (и недавно внесли на рассмотрение в Госдуму), но вот вопрос, кто и как будет оценивать эффективность госпрограмм, почему-то пока так и не попал в поле зрения законодателей.

Между тем, это ключевой момент всей бюджетной реформы, без которого не удастся повысить отдачу от бюджетных средств. Основной вопрос при оценке эффективности любой госпрограммы заключается в том, можно ли достичь целевых значений показателей эффекта за меньшие (чем было фактически потрачено) деньги? В развитых странах, где оценка эффективности используется уже давно, от ее результатов зависит зарплата чиновников, отвечающих за реализацию госпрограмм, кадровые решения, да и дальнейшая судьба самих программ – признанные неэффективными программы просто закроют. Оценка эффективности, таким образом, является осевым стержнем системы мотивации госслужащих к рациональному расходованию бюджетных средств, что, кроме всего прочего, ведет к минимизации коррупционной составляющей. Судя по имеющимся данным, у нас эта составляющая весьма велика: в октябре 2010 г. тогдашний президент Дмитрий Медведев оценил объем коррупции в системе государственных закупок в 1 трлн руб. в год.

В развитых странах оценка эффективности, как правило, проводится на основе сопоставления выгод от реализации программы с затратами на ее проведение. Если затраты оценить относительно легко, то оценка выгод – задача непростая, поскольку нужно учитывать прямые, косвенные и нематериальные выгоды. Например, если реконструкция дороги позволяет избавиться от пробок, то прямой выгодой будет сокращение расходов на бензин и уменьшение амортизации автомобилей всех участников движения, косвенной выгодой будет дополнительный доход, полученный за счет уменьшения времени простоя транспорта в пробках, а нематериальной выгодой будут сохраненные нервы граждан. Все это необходимо оценить в денежном эквиваленте, что особенно непросто при оценке нематериальных выгод. Тем не менее, даже нематериальные издержки, такие как ежедневная нервотрепка, могут быть оценены в рублях – например, на основе опросов о том, сколько каждый из нас готов заплатить, чтобы избавиться от извечного стояния в пробках.

Существующие федеральные целевые программы не содержат критериев оценки эффективности. Как правило, в них указаны целевые значения показателей эффекта и лимиты расходов на реализацию отдельных подпрограмм и программы в целом. При этом обоснование расчетов (почему именно столько денег требуется на реализацию программ) и сама их методология являются тайной за семью печатями, доступной только избранным чиновникам соответствующих ведомств. Федеральные целевые программы (ФЦП) содержат суммы экономического эффекта от реализации программ, но эти цифры зачастую вызывают сильные сомнения. Так например, согласно постановлению Правительства РФ от 10.05.2007 № 280, экономический эффект от ФЦП «Предупреждение и борьба с социально-значимыми заболеваниями» составляет 666,9 млрд руб. при затратах в 96,2 млрд руб., что, если исходить из срока реализации программы в шесть лет (с 2007 по 2012 гг.), означает рентабельность в 38,1% в год, которой мог бы позавидовать и частный бизнес. При этом только одна подпрограмма («психические расстройства») имеет экономический эффект, сопоставимый с затратами на ее проведение (и таким образом, умеренную, правда, отрицательную, рентабельность), а экономический эффект от подпрограммы «артериальная гипертония» и вовсе не указан. Данные цифры не включают в себя денежную оценку нематериальных выгод, которые в соответствии с текстом программы выражены в «улучшении качества и увеличении продолжительности жизни больных, сохранении трудового потенциала, формировании основ здорового образа жизни, снижении социальной и психологической напряженности в обществе».

Помимо вопроса о том, как оценивать эффективность госпрограмм, не менее важно понять, кто это будет делать. Совершенно ясно, что этим не должны заниматься сами ведомства, проводящие программы, – здесь результат известен заранее. Оценка должна быть независимой, а вот обеспечить ее за счет привлечения сторонних (государственных и/или частных) организаций будет непросто: в России не так много квалифицированных специалистов, способных оценивать, в частности, нематериальные выгоды от реализации госпрограмм (такие как наши с вами сбереженные нервы). Поэтому введение полноценного института оценки эффективности потребует обучения большого количества профильных специалистов.

Но даже при наличии достаточного количества материальных и людских ресурсов могут возникнуть сложности: опыт показывает, что, по понятным причинам, организации, оценивающие эффективность, находятся под колоссальным давлением со стороны ведомств – исполнителей госпрограмм. Поэтому необходима абсолютная прозрачность и публичность оценки, включая результаты расчетов, методологию и исходные данные о мероприятиях и расходах программ. Несмотря на все трудности переходного периода, в результате бюджетной реформы оценка эффективности госпрограмм, соответствующая современным мировым стандартам, должна стать неотъемлемой частью бюджетного процесса. Это позволит ежегодно экономить многие сотни миллиардов рублей налогоплательщиков и обеспечить выполнение всех обязательств государства даже при резких колебаниях цен на нефть.

Автор - главный экономист ИК «Уралсиб кэпитал\".