Новый закон о федеральной контрактной системе наследует многие недостатки в сфере госзакупок

Мы часто слышим, что система госзакупок несовершенна, стоимость закупаемых товаров завышена, на деньги налогоплательщиков покупаются товары категории люкс, и это во многом объясняется несовершенством законодательства, в частности закона 94-ФЗ, который и регулирует госзакупки. Для исправления ситуации правительство разработало новый закон о федеральной контрактной системе (ФКС), который придет на смену 94-му закону уже с 2014 г. Основная цель нового закона, по утверждению разработчиков, - повышение эффективности госзакупок и экономия бюджетных денег.

Справедливости ради надо сказать, что новый закон о ФКС несет в себе немало позитивного. Система становится в большей мере подотчетной обществу, провозглашаются принципы открытости, конкуренции и профессионализма, отдельно оговаривается допуск в систему госзакупок предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов, субъектов малого предпринимательства. Тем не менее закон о ФКС наследует ряд ключевых недостатков 94-го закона, которые, на мой взгляд, не позволят совершить прорыв с точки зрения повышения эффективности государственных расходов. Прежде всего, это касается механизмов формирования начальной цены контракта, а также критериев оценки заявок участников и механизмов повышения эффективности в системе госзакупок.

Механизм формирования начальной цены чрезвычайно важен, поскольку в российских условиях итоговая цена контракта зачастую не слишком сильно отличается от начальной. Таким образом, завышение начальной цены – прямая дорога к завышению фактической. На мой взгляд, основным методом формирования начальной цены должен стать нормативный метод – расчет полной стоимости контракта для исполнителя (плюс разумная маржа), исходя из предельных объемов товаров (услуг), необходимых для выполнения работ по контракту, и среднерыночных цен на закупаемые товары (услуги) в данном регионе. Предельные объемы товаров и услуг, необходимых для выполнения работ по типовым контрактам, а также многие закупочные цены должны регулироваться государством. Например, при строительстве дорог государство должно регулировать, сколько материалов (песка, щебня, асфальта и др.), а также труда дорожных рабочих должно расходоваться на 1 кв. м дороги, и цена контракта должна определяться на основании этих лимитов. Существующие строительные (и другие) нормативы должны лечь в основу такого регулирования и стать неотъемлемой частью ФКС.

При этом для крупных контрактов с последующей эксплуатацией объекта закупок необходимо заключать контракты жизненного цикла, чтобы мотивировать исполнителя эффективно сочетать цену контракта и качество работ. Пока возможность заключения контрактов жизненного цикла никак не оговаривается в тексте закона о ФКС (хотя там есть упоминания о длительных контрактах), и ни слова не говорится о том, что такие контракты должны стать нормой при закупках широкого класса товаров (объекты капитального строительства и ряд других).

Если же речь идет о закупках простых товаров (например, офисной оргтехники), то процедура, разумеется, может быть упрощена. Количество закупаемых товаров заказчик должен определить в ходе обоснования закупок, а для расчета начальных цен можно использовать среднерыночные цены производителей.

Если для какого-либо товара в данном регионе нет конкурентного рынка, то максимальные закупочные цены должны регулироваться государством (такие регулируемые цены иногда называют референтными). При этом референтные цены могут использоваться и при наличии конкурентных рынков как дополнительная гарантия от возможных злоупотреблений. Информация о референтных ценах также должна быть частью ФКС. При этом разработка национальной системы кодификатора является необходимым условием использования системы референтных цен.

Нормативный метод довольно сложен в применении, поскольку зачастую требует использования большого объема информации. Однако ряд методов формирования начальной цены, несмотря на их простоту, неприемлем, поскольку они могут приводить к значительному перерасходу бюджетных средств. К таким методам, на мой взгляд, относятся метод одной цены и метод индексации. Максимальные цены на продукцию монополистов для целей госзакупок, как и тарифы естественных монополий, должны устанавливаться государством. Это должно касаться и цен на товары, которые являются субъектом исключительных прав продавца (авторских и других прав). Ни монопольное положение на рынке, ни исключительность прав на товар не должны быть основанием для выкачивания денег из бюджета. При этом возникают риски того, что в ряде случаев государство в конечном счете будет вынуждено отказаться от закупок, но если установленная государством референтная цена обеспечит монополисту разумную рентабельность, то эти риски будут невелики, а экономия для бюджета будет существенной.

Метод индексации представляется мне абсолютно недопустимым, поскольку консервирует неэффективное расходование бюджетных средств, унаследованное заказчиками из закупок прошлых лет. Если в прошлом году те или иные товары уже закупались по завышенным ценам, метод индексации предполагает сохранение этих завышенных цен с поправкой на инфляцию или, что еще хуже, на «иной обоснованный заказчиком коэффициент». Получается, что самое главное при использовании метода индексации, – это чтобы завышение цен не было вопиющим настолько, чтобы привлечь внимание общественности или правоохранительных органов.

В следующей колонке мы поговорим о критериях эффективности госзакупок, хотя, к сожалению, в новом законе о ФКС нет определения, что такое эффективность и каким образом она может быть измерена.

Автор - главный экономист ИК «Уралсиб кэпитал»