Как изменилась система закупок в Москве с приходом Собянина

Став мэром Москвы, Собянин обнаружил в городских закупках «грубейшие нарушения». Начал он с лекарств, где большую часть торгов выигрывало принадлежавшее правительству Москвы ГУП «Столичные аптеки»: в 2010 г. – 57% торгов, в 2009 г. – 77%. И ни о какой экономии речи не шло, возмущался Собянин на одном из декабрьских заседаний мэрии: в обычном интернет-магазине лекарства продаются на 20% дешевле. Мэр уволил директора «Столичных аптек» за повышенную конкурентоспособность: «Я предупреждал: не надо играть с бюджетными деньгами».

Почти все торги тогда же остановили, результаты некоторых просто отменили, и началась ревизия. «Пересматривали как сами предметы тендеров, так и стоимость лотов, перепроверяли финансирование, – вспоминает сотрудник одной из крупнейших строительных компаний Москвы. – Это была очень неприятная ситуация».

Торги возобновились в конце февраля. А в конце июля Собянин отчитался о закупках медоборудования перед премьер-министром Владимиром Путиным: «Провели два крупных тендера в общей сложности на 3,8 млрд руб. первоначальной стоимости <...> Когда мы отторговались, мы получили цену на 45% ниже той, которая первоначально у нас была заложена в бюджете». «Очень хороший опыт, – похвалил Путин и решил впредь ставить Москву в пример другим регионам. – Если у кого-то не будет получаться, буду просить вас тогда – я не шучу! – вместо них провести эти тендеры».

Итог тендерной чистки Собянин подвел в недавнем интервью «Ведомостям»: «Мне кажется, кардинально ситуацию мы изменили. За последние месяцы на торгах мы сэкономили порядка 28 млрд руб., думаю, до конца года эта цифра возрастет до 50–60 млрд руб.». Правда, Собянин оговорился, что он «был бы большим оптимистом, если бы сказал, что у нас нет проблем в этой области. Много жульничества: есть сговор подрядчиков, появляются рейдеры, которые заходят, чтобы обрушить цены».

«Ведомости» решили проверить, так ли сильно изменилась система госзакупок в Москве с заменой Юрия Лужкова на Собянина. Для этого мы воспользовались обезличенными данными Единой аналитической информационной системы торгов (ЕАИСТ) за первые шесть месяцев 2008, 2009, 2010 и 2011 гг. плюс сами просчитали торги, стартовая цена которых превышала 300 млн руб., за период с 25 февраля по 25 июля 2010 и 2011 гг.; ниже мы будем называть эти торги крупными (см. рисунки).

Собянин или Лужков: какая разница?

Общая сумма контрактов, заключенных в первом полугодии, при Собянине сильно не изменилась: 139,9 млрд руб. в 2011 г. против лужковских 125,4 млрд руб. в 2010 г. Неожиданность в том, что не изменилась и сумма контрактов, заключенных с единственным поставщиком, – чуть более 57 млрд руб. Только у Лужкова это было 45,5% всех заключенных контрактов, а у Собянина – 40,9%.

В законе о госзакупках есть целый список оснований, по которым заказчик может отдать подряд единственному поставщику (фактически без торгов). У обоих мэров примерно половина договоров с единственным поставщиком заключена из-за того, что на торги была подана одна заявка: у Лужкова таких набралось на 28,8 млрд руб., а у Собянина – на 27,7 млрд руб.

Еще более неожиданной оказалась ситуация с крупными торгами. С 25 февраля по 25 июля этого года Собянин провел 118 таких торгов с общей стартовой ценой 99 млрд руб., по их результатам контрактов заключено как минимум на 93,3 млрд руб. (по трем тендерам информации не нашлось). Лужков за тот же период прошлого года провел 50 таких торгов с общей стартовой ценой 40,9 млрд руб., из них контрактов заключено на 30,2 млрд руб. И вот среди этих контрактов доля заключенных с единственным поставщиком при Собянине оказалась вчетверо выше, чем при Лужкове: 41,1% (38,4 млрд руб.) против 10,3% (3,1 млрд руб.).

Первый заместитель руководителя тендерного комитета Москвы Роман Сучков объясняет, что крупные контракты часто заключаются с единственным поставщиком, потому что других особенно негде взять: не всякая компания такой заказ потянет. Например, треть таких контрактов – закупка подвижного состава для транспортного обеспечения города, «надо понимать, что не так много предприятий, которые выпускают подобного рода продукцию» (не все с этим согласны; см. статью на этой странице).

Крупных контрактов, которые заключались с фактически единственным поставщиком, и при Лужкове было достаточно, рассказывает сотрудник мэрии. Просто это маскировалось: на тендер приходило несколько аффилированных участников, создававших видимость конкуренции. Впрочем, что-то такое можно заподозрить и сегодня. Вот, например, контракт по утеплению наружных стен, замене оконных и балконных блоков, остеклению балконов в многоквартирных домах в Западном административном округе Москвы выигрывает компания «Капитель» – при вялой конкуренции с «Мсити-девелопментом». Зато «Мсити-девелопмент» отыгрывается в Юго-Западном округе – там она получает аналогичный контракт в борьбе со «Спецпроектстрой-2000». Но и «Спецпроектстрой-2000» достается контракт – в Юго-Восточном округе, торги проходят в нелегкой борьбе с «Мсити-девелопментом».

Главный смысл торгов – в снижении цены. Здесь какой-то большой разницы между лужковскими и собянинскими тендерами не наблюдается. На торгах со стартовой ценой до 10 млн руб. (в строительстве – до 20 млн руб.) лидирует Лужков: минус 10,43% против собянинских 9,89%. На торгах со стартовой ценой от 10 млн руб. (в строительстве – от 20 млн руб.) лидирует Собянин: минус 15,93% против лужковских 12,44% (в обоих случаях данные по первому полугодию 2010 и 2011 гг.).

Но эти цифры посчитаны без учета контрактов, подписанных с единственным поставщиком. «Ведомости» рассчитали этот показатель по крупным контрактам, включив и те, что заключались с единственным поставщиком. Результат вышел не в пользу Собянина: 6,4% против 9,2% у Лужкова.

Смена лидеров

В первой тройке собянинских крупных контрактеров две позиции занимают компании Олега Дерипаски. На 1-м месте – группа ГАЗ, которой мэрия заказала автобусы на 15,2 млрд руб. На 3-м – «Главмосстрой» с контрактами на 13,4 млрд руб. Эта строительная компания вообще лидер по соотношению участия в крупных тендерах и побед: 6 из 10.

При Лужкове в 2010 г. «Главмосстрой» участвовал в четырех крупных торгах, но ни разу не победил. ГАЗ в 2010 г. продавал Москве автобусы, но сумма была в 10 раз меньше.

Свои успехи компании Дерипаски объясняют уникальными компетенциями. «Правительство Москвы предъявляет очень жесткие требования к техническим и экологическим характеристикам автобусов <...> Группа ГАЗ сформировала самое оптимальное предложение, соответствующее всем этим требованиям по потребительским характеристикам и ценовому уровню. Ликинский автобусный завод, продукция которого будет поставлена в Москву, является крупнейшим и единственным отечественным производителем автобусов большого и особо большого класса, в продуктовой линейке которого есть полная гамма автобусов», – сообщила группа ГАЗ. «Есть такие объекты, за которые не каждая строительная компания готова браться: сработает в ноль либо с отрицательной рентабельностью. Если компания не договорилась со всеми звеньями – по себестоимости стройматериалов, услуг, то такая компания не умеет работать с себестоимостью. А мы выходим, потому что хорошо умеем просчитывать себестоимость», – сообщил «Главмосстрой».

На 2-м месте – НПО «Космос» с 14,6 млрд руб. В такую сумму оценены разработка документации и выполнение подрядных работ по строительству транспортной развязки Ленинградского и Волоколамского шоссе у ст. м. «Сокол».

Лужковская тройка выглядела так. ИФСК «АРКС» с 7,4 млрд руб. на инженерные коммуникации для застройки водного стадиона «Динамо» и на дороги с инженерными коммуникациями в районе Комсомольского проспекта для транспортного обеспечения застройки Люберецких полей аэрации. Московская инженерная компания (принадлежит «Интеко» Елены Батуриной) – с 4,1 млрд руб. на реконструкцию участка Мосфильмовской улицы. И «Диал-прогресс», выигравший сразу четыре конкурса «Мосводоканала» на реконструкцию водопроводных сетей на общую сумму 2,9 млрд руб.

При Собянине АРКС взяла только один крупный тендер – на строительство подземного пешеходного перехода там же, на Комсомольском, на 380 млн руб. А еще в двух (на 625,7 млн руб.) проиграла «Главмосстрою». Ни «Диал-прогресс», ни батуринская компания при Собянине на крупных тендерах не появлялись.

Прощай, предоплата

Как изменилась система городских торгов при Собянине? С этим вопросом «Ведомости» обратились к трем десяткам участников торгов. Поговорить согласились лишь несколько – и в основном на условиях анонимности.

Больше всего крупные подрядчики жалуются на то, что при Собянине Москва изменила порядок финансирования контрактов. При Лужкове город авансировал 30%, а потом платил помесячно. Теперь оплата разбита на стадии: какую часть работ выполнил, такую часть суммы и получил. «Когда начинается стройка, подрядчик должен вложить деньги в подготовительный этап, нет закрытых выполнений, при которых он может получить деньги из мэрии. Значит, ему нужно где-то взять деньги, кредитоваться. Это серьезные потери», – недоволен строитель.

«Крупная, сильная компания с хорошим оборотным капиталом может заходить на объект и не получая аванса, и не используя при этом заемных средств», – замечает представитель «Главмосстроя».

Другая распространенная претензия – «злостное» снижение цен в ходе электронных торгов, на которые Москва перешла летом прошлого года. «Когда электронные торги только-только начались, снижение первоначальной цены было настолько существенным, что непонятно, какой логикой руководствовались участники конкурсов, выставляя такие цены. Снижение цен на 40–45%! На это могут идти люди, которые не понимают, что делают», – возмущается участник торгов.

Ярослав Карпенко из компании «Энерготехмонтаж» отмечает, что на столь значительное снижение идут, как правило, новички: «По моему мнению, с прибылью для компании можно сработать, если снижение цены от стартовой не превышает 15%. Правда, лучше, если оно будет не более 10%».

А что происходит с конкурсами, снижение цены по которым превысило 40%? По оценкам самих участников торгов, такие контракты просто не выполняются. «Недобросовестных подрядчиков должны помещать в специальный реестр, после чего компания два года не имеет права участвовать в госзакупках, – отмечает представитель компании «Стройгрупп» Дмитрий Путьков. – Но не известно, применяется ли это на практике». Кодекс об административных правонарушениях обязывает заказчика вести претензионную работу с теми исполнителями, которые не выполняют контракты, и такая работа ведется, уверяет Сучков из тендерного комитета: «Цель такова, чтобы для любого поставщика было экономически невыгодно не исполнять контракт».

Но эта цель не достигается. Если сроки исполнения контракта затягиваются или исполнитель допускает какие-то иные нарушения, например не может достроить объект, то госзаказчик должен расторгнуть с ним контракт. И тогда нарушитель должен заплатить штрафы. И вот тут-то и кроется важная тонкость, отмечает бывший замруководителя Москонтроля Игорь Тужилин: ненадлежаще исполненные контракты расторгаются по соглашению сторон, что, конечно, предусмотрено законом, но доля соглашений сторон в общем числе расторгнутых договоров составляет порядка 97%. А это значит, что штрафы исполнитель не платит. Расторгнутых контрактов, кстати, у Собянина вдвое меньше, чем у Лужкова: 5,6 млрд руб. против 10,3 млрд руб. (первое полугодие 2011 и 2010 гг.).

«Если на условиях демпинга пытаются выполнить контракт, то способов два: либо используется дешевая рабочая сила, либо не платят налоги, – говорит Сучков. – В тех случаях, когда снижение существенное, мы отправляем информацию в миграционную и налоговую службы для организации проверок. Но если они пришли на проверку и не установили этих вещей, значит, участник ничего не нарушает и надо отдать ему этот контракт. Может быть, он работает себе в убыток, чтобы прийти на рынок. При этом, по данным антимонопольной службы, есть случаи, когда контракты с 30–40%-ным снижением выигрываются и исполняются потом – и исполняются надлежаще».

«Прищучить жулика, снизившего цену на тендере, чтобы получить деньги, и при этом не собиравшегося исполнять госконтракт, практически невозможно, – считает юрист «Правового департамента» Дмитрий Дмитриев. – По крайней мере я успешных примеров не знаю. В уголовном законодательстве нет специальных норм в сфере госзакупок. Теоретически жулика можно привлечь за мошенничество, но для этого как минимум нужно доказать злой умысел. А это очень непросто».

Подводные камни системы госзакупок

Игорь Тужилин, бывший заместитель главы Москонтроля

Обстоятельства непреодолимой силы Статья 55 94-ФЗ предусматривает размещение заказа у единственного поставщика в определенных случаях: подана только одна заявка, только один участник признан соответствующим требованиям закона и т. д. Но особую озабоченность вызывает заключение контрактов по пункту 6 статьи 55 «по обстоятельствам непреодолимой силы». Все это позволяет заключать госконтракты без проведения торгов. Административная ответственность по законодательству за нарушение способа заключения госконтракта ничтожная: по административному кодексу – штраф 30 000–50 000 руб. Это ничтожное наказание по сравнению с возможными выгодами недобросовестных чиновников при заключении многомиллионных, многомиллиардных контрактов. Налицо субъективный подход как в формировании начальной цены контракта, так и в выборе исполнителя, очевидно, что соблазн заключения подобных госконтрактов со «своими» фирмами чрезвычайно велик. В этой связи вызывает озабоченность трехкратный рост госконтрактов, заключенных по обстоятельствам непреодолимой силы, за первое полугодие 2011 г. по сравнению с аналогичным периодом 2010 г. Контракт приобретает форму закона, и расторгнуть его можно только в суде. Судебная процедура длительная, и расторжение контракта становится огромной проблемой. Даже в том случае, если очевидно, что контракт очень невыгоден по цене и срокам исполнения для города. Ответственность чиновника возникнет после того, как его проверят. Но это тоже непросто. До создания Контрольного комитета отсутствовала система контроля за подобными нарушениями. Система ЕАИСТ была нами доработана так, что информация о контракте, зарегистрированном по статье 55 94-ФЗ, обязательно попадала к нам. Считаю необходимым за нарушение этой статьи ввести уголовную ответственность, а не административную. «Обстоятельства непреодолимой силы» по Гражданскому кодексу – это то, что нельзя предусмотреть: стихийные бедствия, катастрофы и т. д. Но у нас по этому пункту заключаются контракты на уборку дорог от снега, поставку продуктов питания и даже на строительство и т. д. Здесь есть огрехи законодательства, возможны также и действия недобросовестных чиновников. Главная проблема – контроль за исполнениям контракта. Под актом выполненных работ подпись ставят те же чиновники, которые и заключают эти контракты. Вы спрашиваете, почему при Собянине так много контрактов с единственным поставщиком? Во-первых, пришли новые чиновники, которые слабо представляют себе ответственность за несоблюдение 94-ФЗ и слабо знают сам закон. Во-вторых, в предверии выборов Сергею Семеновичу [Собянину] необходимо показать результат мгновенно. Вряд ли на федеральном уровне кто-то спросит за нарушение законодательства в сфере госзакупок, а вот за невыполнение программ и плохие результаты выборов точно спросят. Меньше рискуешь, если отдаешь контракт известной фирме, которая не подведет. Но это ведет к ограничению конкуренции и развитию коррупции. Многие компании имеют давнюю историю, но это не значит, что они работают эффективно. Их сила – не в эффективности, а в том, что они давно и многих знают. Я знаю фирмы, которые много лет работают на рынке, но не ходят на торги, так как не верят в их честность, а выполняют частные заказы, что гораздо сложнее, так как частные компании более требовательные. А отношение к расходованию бюджетных средств в нашем государстве не столь трепетное, как к личным. Серьезная проблема – укрупнение лотов, так как средний и мелкий бизнес никогда не сможет принять участие в данных торгах. Мне доводилось видеть контракты с большим объемом работы и со сроком исполнения два дня. Это означает, что работа была сделана конкретным исполнителем еще до проведения торгов. Расторжение контрактов по согласию сторон Когда исполнитель не способен выполнить контракт в установленные сроки, то чиновник расторгает контракт по соглашению сторон. Потом проводят повторные торги на недостроенный объект. Там более высокая цена, другие сроки. Иногда приходили те же самые организации, контракт с которыми был расторгнут по соглашению сторон. В случае расторжения контракта по соглашению сторон применить штрафные санкции к исполнителю практически невозможно. Кроме того, он не попадает в реестр недобросовестных поставщиков и впредь может участвовать в госторгах. Несмотря на серьезное сопротивление, нам удалось в апреле 2010 г. выпустить постановление правительства Москвы № 315, запрещающее расторгать контракт по соглашению сторон без Временной рабочей группы. И это принесло эффект: стали бояться. Но в декабре прошлого года эта рабочая группа была упразднена, и расторжение контракта по соглашению сторон вновь применяется без оглядки. Несмотря на поручение президента, ни к 1 апреля, ни к 1 сентября не были согласованы предложения Минэкономразвития и ФАС о реформировании системы размещения госзаказов. Ни о какой борьбе с коррупцией и эффективности бюджетных средств речь идти не может, как и о развитии конкуренции. Мы расторгли по соглашению сторон, и я тебя простил. А ведь не секрет, что часто компании-исполнители связаны с чиновниками. Откатная составляющая зависит от степени недобросовестности чиновников, звучат разные цифры: я слышал и 30%, и 50%. Формы откатов могут быть различные – и не обязательно в виде банальной взятки. При желании можно отследить движение денег как по расторгнутым контрактам, так и по исполненным, но для этого надо серьезно дорабатывать действующее законодательство. Электронная площадка Сегодня очевидно, что работа электронной торговой площадки далеко не так эффективна, как представлялось ее идеологам. Часто происходят технические сбои, и в результате контракт заключается с единственным поставщиком. Недовольный участник подает жалобу. Но по результатам аукциона, как это часто бывает, уже заключен госконтракт. Жалобы по электронным аукционам рассматривает ФАС. А у нас около 80% всех торгов – электронные. Представляете, какая нагрузка свалилась на управление ФАС по Москве?! Каковы скорость и качество рассмотрения этих жалоб? В связи с резко возросшей нагрузкой для меня очевидно, что качество работы снизилось. Госзаказчик пишет: «Были торги, произошел сбой, есть жалобы, что с этим делать? Нужно кормить детей в школах, детских садах. Остановить поставку продуктов питания, лекарств?» Сама система и несовершенное законодательство подталкивают госзаказчиков к неправовым действиям. А участники торгов остаются заложниками.