Налоговая революция
По Бюджетному кодексу налоги поступают в федеральный, региональные и муниципальные бюджеты. Но закон позволяет создавать одни муниципальные образования внутри других – например, поселок внутри района или район внутри города.
Как в таком случае делить “муниципальные” налоги и расходные обязательства бюджетов, не знает даже Минфин. Между тем в регионах вокруг доходных полномочий разгораются горячие споры, которые краевые власти решают совершенно незаконным, но вполне справедливым образом.
Пример тому – ситуация в Ставрополье. Еще в прошлом году муниципальные бюджеты формировались там на районном уровне, а поселки жили на смете. Но власти поселков смогли доказать, что это незаконно: руководителей районов назначал губернатор, а по закону муниципальным бюджетом могут распоряжаться только власти, избранные населением. Защитников местного самоуправления можно понять. В Ставрополье есть маленькие поселки, обслуживающие большие предприятия. “Типичный пример – крупное газохранилище в поселке Рыздвяный. Все его местные налоги должны зачисляться в рыздвяновский бюджет, у которого практически нет расходных статей – школы и больницы числятся за районом, который не получает от предприятия ни копейки”, – говорит руководитель Центра фискальной политики Галина Курляндская. Краевые власти решили проблему довольно радикальным образом. “Они отобрали у шести “богатых” поселков муниципальные налоги – в общей сложности 140 млн руб. – и зачисляют их в региональный бюджет. Это совершенно незаконно, но вполне логично”, – говорит Галина Курляндская.
По словам эксперта, ставропольские проблемы могут возникнуть и в других регионах: “Еще в 14 субъектах Федерации бюджеты сформированы на уровне поселков. В Татарстане 934 муниципальных образования, в Башкортостане – 983, в Оренбургской области – 578, в Курской – 510. А на районном уровне существует такая же непонятная власть, которая назначается регионом и не имеет бюджетных прав”.
“Самое ужасное, что муниципалитеты можно учреждать в границах всего, чего угодно. Вокруг каждой нефтяной скважины можно делать свой муниципалитет, забрать туда муниципальные налоги и оставить ни с чем весь район”, – сказал “Ведомостям” работник Минфина. По его словам, бюджетная система всегда делилась на четыре уровня – кроме федерального, региональных и местных были еще районные бюджеты. Но в 1995 г. депутаты приняли закон о местном самоуправлении, по которому и поселок, и район могут быть муниципалитетами, причем независимыми и равноправными. “Отличить их друг от друга стало невозможно, поэтому мы решили в Бюджетном кодексе оставить три уровня”, – сказал источник в Минфине.
Сейчас министерство Кудрина готовит Программу развития бюджетного федерализма в России до 2005 г., которая должна решить эту проблему. “Мы обязательно восстановим в Бюджетном кодексе четвертый уровень, причем в явном виде”, – говорит источник. Пока обсуждается два варианта развития событий. Первый – разделение муниципальных бюджетов на два уровня: районный и местный. В районные бюджеты будут зачисляться налоги относительно крупных предприятий, а мелкий бизнес и граждане будут платить в местные бюджеты. При этом у районов, соответственно, будет больше расходных обязательств. Кроме того, районы не смогут больше появляться и исчезать по собственному желанию. “Мы хотим перейти к системе, при которой каждый бюджет должен иметь свои налоги. Но, прежде чем отдать районам крупные налоги, мы должны убедиться, что они не будут возникать на пустом месте”, – говорит источник в Минфине.
Второй возможный вариант решения проблемы – введение третьего уровня госвласти, примерно на уровне районов. При этом налоги распределяются по тому же принципу и различие заключается только в статусе районных властей, которые становятся государственными.
Муниципалитеты воспринимают предложения Минфина довольно болезненно, видя в них попытку лишить местное самоуправление полномочий и доходов. “Чтобы упорядочить межбюджетные отношения, совершенно необязательно ломать систему местного самоуправления, лишать его независимости и создавать третий уровень госвласти, – заявил “Ведомостям” заместитель секретаря Конгресса муниципальных образований Виталий Черников. – Нужно просто четко прописать доходные и расходные полномочия каждого бюджета”.