ПРОТИВ РЫНКА: Разрешить, чтобы запретить
Завтра Госдума собирается рассмотреть законопроекты, регулирующие оборот сельхозземель. Внесено шесть проектов, однако основным при обсуждении станет правительственный. В нынешнем виде правительственный вариант не может быть принят в первом чтении. Ведь во втором концептуальные поправки уже невозможны. В ходе дискуссии выявилось несколько ключевых вопросов: введение квалификационных требований к субъектам земельных отношений; запрет на земельную собственность нерезидентов; особенности залога сельхозземель; верхние и нижние ограничения земли в собственности одного лица. Но наиболее острый вопрос - оборот земельных долей, в частности их аренда.
Ни в одном социально-экономическом вопросе нет такого количества мифов, как в вопросе земельных отношений. Земля оказалась сакрализованной - "земля ничья, божья". Почему-то таких проблем не возникает с недрами, которые, казалось бы, тоже "божьи". Видимо, это тянется из глубины времен, когда о нефти и газе не помышляли, а население кормилось "от земли". Как иначе объяснить, что в полемике о регулировании земельных отношений говорят о том, что земля - мать, а мать продавать нельзя? Можно подумать, что пахать и унавоживать мать - можно...
К давнезаветным мифам прибавились современные. Сформировалась уверенность, что в России нет частной собственности на сельхозземлю, а сделки запрещены. Левые убеждают, что при разрешении купли-продажи земли ее тут же скупят толстосумы. Правые - что только при полномасштабной частной собственности на землю возможно развитие аграрного сектора. И никто из дискуссантов не осознает, что с 1993 г. на федеральном уровне не запрещены сделки с землей сельхозназначения. Только в 1998 г. Дума запретила ее залог. Даже частная собственность иностранцев на землю не запрещена. И ни толстосумы не набежали, ни сельское хозяйство не расцвело.
В чем же действительная суть земельного вопроса и почему проблема земельного законодательства стала вдруг столь насущной? В СССР вся земля была национализирована. На исходе своей жизни советская власть мучилась "совершенствованием хозяйственного механизма в АПК", стремясь ввести оборот земли (арендные и семейные подряды, КИТы). В 1989 г. принимается закон "О земле" с неслыханным по тем временам титулом на сельхозземлю - пожизненное наследуемое владение. Это паллиатив, позволивший тысячам семей и мелких коллективов создать новые, независимые производственные единицы в царстве огосударствленного сельского хозяйства. С началом 1990-х была проведена земельная реформа (она на несколько дней опередила даже либерализацию цен).
В схематичном виде реформа была разделом бывших колхозно-совхозных земель на условные паи. Пай был безусловным правом на получение участка в натуре по требованию владельца (вот она, вторая столыпинская реформа - право выйти из общины без согласия коллектива). Паи были небольшими - 5 - 7 га на человека, и, чтобы избежать излишней фрагментации, было предусмотрено право их продавать, покупать, сдавать в аренду. Кто не помышлял о собственном хозяйстве (большинство сельских жителей), мог внести их в уставный капитал товарищества, корпорации. В 1993 г. принята Конституция, разрешавшая частную собственность на землю, в соответствии с ней отменены все ограничительные и запретительные статьи действовавшего Земельного кодекса. Так в России было создано, по оценке американских юристов, самое либеральное земельное право в сельском хозяйстве.
Сколько было издевательств по поводу условных паев. В стране не было оборота земли. Еще Давид Рикардо писал, что не цена земли определяет стоимость пшеницы, а стоимость пшеницы - цену земли. Пока аграрный сектор падал и производство приносило убыток, никакой спрос на сельхозземли сформироваться не мог. Земля была неликвидом.
Все изменилось в 1998 г. - на волне импортозамещения аграрный сектор начал расти и тут же возник спрос на землю. Оказалось, условные паи дали удачную схему для активного земельного оборота. Они позволили сформировать огромные, невиданные даже при советской власти землеобрабатывающие компании. По нашим оценкам, годовой оборот земли (продажи и аренды - но не своим материнским сельхозпредприятиям, а на сторону) составляет 5 - 6% разрешенных к обороту земель. В развитых странах такой оборот не превышает 1 - 2% (там нет задачи массового перераспределения земель). Но и в других транзитных странах нет столь активного рынка. Владельцы паев осознали ценность своей собственности - поэтому в основных аграрных регионах паи не продают, а сдают в аренду. Аренда пая позволяет частным фермерам расширять участки (в 2001 г. - на 1,5 млн га). Отечественный крупный бизнес пошел в сельское хозяйство с капиталами, новым уровнем менеджмента, организацией производства, технологиями. Инвестиции в аграрный сектор за последние четыре года увеличились в шесть раз. Наконец, аренда пая с пожизненной рентой дает сельским старикам компенсаторный механизм социальной защиты. За право пользоваться паем до конца жизни владельца, а затем получить его в собственность арендаторы дают деньги и социальные услуги - вспашка огорода, поставка кормов домашней скотине, ремонт дома. Доход невелик, но для неизбалованных сельских жителей и это важно.
В представленных в Думу законопроектах сложившийся на практике механизм подвергается атаке справа и слева. Левые хотят исключить возможность продать или сдать в аренду пай вне материнского сельхозпредприятия. Это позволяет бывшим колхозам и совхозам независимо от эффективности иметь гарантированное землепользование, т. е. исключает реальный земельный оборот. Правительственный вариант стремится привести этот механизм к единому знаменателю гражданского законодательства, в котором нет понятия земельного пая и сделок с ним. Предлагается отказаться от аренды условного пая. В этом случае земельный оборот тоже будет заторможен: крупным арендаторам придется арендовать разрозненные участки и нести существенные затраты по их консолидации - объединению в один массив. Отказ от аренды пая ведет к снижению инвестиций в сельское хозяйство. Потенциальному инвестору для получения доступа к земле остается покупка паев или участка либо аренда у коллективного собственника. Но даже в последнем случае арендная плата будет выше, чем при аренде индивидуальных паев. Капитал будет отвлечен от производительных инвестиций. Отмена аренды пая уничтожит и описанный социальный компенсаторный механизм, а государство не в состоянии предложить ему какой-либо замены.
Правительственный вариант не просто отменяет аренду условных паев, но и предлагает заменить уже существующие договоры аренды (а это миллионы контрактов) на договоры доверительного управления. Во-первых, это беспрецедентное правовое решение, когда уже заключенные контракты законом заменяются на принципиально иные. Во-вторых, доверительное управление по своему содержанию - полная противоположность аренде. При аренде собственник дает арендатору право использовать имущество в своих интересах за плату. При доверительном управлении собственник доверяет другому лицу распоряжаться имуществом, но уже в свою пользу, за что сам платит этому лицу деньги. Если доверенное лицо плохо распорядится имуществом, оно будет должно возместить собственнику упущенную выгоду. Нынешний арендатор и завтрашнее доверенное лицо перестает быть собственником урожая: он должен быть продан в пользу собственника пая, за что арендатор получит вознаграждение. А если собственник докажет, что урожай мог быть выше, разницу придется возместить. Трудно представить себе компанию или гражданина, согласного обрабатывать землю на таких условиях.
Но и это еще не все. По гражданскому законодательству договор доверительного управления имуществом заключается на срок, не превышающий пяти лет. Тогда как аренда земли эффективна при шести-восьмилетнем сроке. Для расчетов по деятельности, связанной с доверительным управлением, нужно открывать отдельный банковский счет. Это тысячи банковских счетов. Долги в связи с доверительным управлением погашаются за счет доверенного имущества. Если нынешний арендатор, взяв пай в аренду, наделал долгов, то пай может быть использован для их погашения. Более того, собственник пая может оказаться ответчиком по этому долгу и другим свои имуществом.
Не нужно быть провидцем, чтобы предвидеть, что в этих условиях основная часть арендных договоров будет расторгнута. Заключение новых договоров - процесс длительный и затратный, а значит, принятие нового закона затормозит развитие аграрного сектора на несколько лет. Автор - руководитель аналитического центра агропродовольственной экономики ИЭПП