РАЦПРЕДЛОЖЕНИЕ: Как регулировать тарифы
Дискуссия о регулировании естественных монополий показала, что большая часть ее участников, включая высокопоставленных чиновников, далеко не всегда грамотно разделяют задачи и полномочия различных структур в этой области. Необходимо разделить две основные и явно противоречащие друг другу задачи. Первая - выявление реального влияния тарифной нагрузки на экономику и определение ее допустимых границ в соответствии со стратегией (в частности, темпами роста), которую ставит перед собой государство. Вторая - удовлетворение финансовых запросов субъектов естественных монополий. В идеальном случае верхняя граница по второй задаче должна быть меньше, чем нижняя для первой. Тогда государство может манипулировать своей тарифной и экономической политикой, а распределение бюджетов естественных монополий становится их собственной проблемой.
В России так не выходит. Полученные в рамках работы консорциума во главе с компанией "Современные бизнес-технологии" по заказу ФЭК расчеты (базируются на расчетах ИНП РАН) показывают, что официальные цифры влияния тарифов на экономику занижены как минимум процентов на 70%, а то и в два раза. Иными словами, нижняя граница роста тарифов, обеспечивающая хотя бы минимальный рост экономики, находится ниже запросов, которые направляют в правительство естественные монополии. Именно в этой ситуации важно разобраться, кто чьи интересы должен представлять.
Первая задача системы согласованных тарифов, концепцию которых сейчас разрабатывает СБТ, - точная оценка влияния тарифов на экономику и разработка системы, которая позволяет минимизировать тарифную нагрузку на экономику в процессе межотраслевого взаимодействия. В частности, речь о том, как можно уменьшить тарифную нагрузку за счет минимизации замкнутых финансовых цепочек. Простейший пример: угольщики - МПС - РАО "ЕЭС России" - угольщики, но есть и куда более нетривиальные и длинные варианты. Вторая задача - описание системы отношений между различными госорганами в процессе регулирования тарифов. В 2002 г. государство (в лице правительства, а не ФЭК) проиндексировало тарифы еще до того, как были исследованы финансовые результаты монополий в 2001 г. О программах сокращения издержек никто даже и не заикался.
Рост тарифов должен определяться возможностью экономики. Если государство предполагает на будущий год экономический рост определенного масштаба (скажем, 2% или 7%), оно обязано одновременно сказать, какие верхние пределы роста тарифов монополий можно в связи с этим допустить. И прямо их прописать в бюджете на следующий год. Прописать не точную величину роста тарифов (поскольку это закрывает многие возможности структурной политики), а их верхний предел.
Что касается запросов монополий, то государство должно каждый год рассматривать и утверждать программы сокращения ими издержек. Предложения монополий о повышении тарифов вообще не должны рассматриваться до анализа таких программ.
Запросы монополий, безусловно, будут выше границ, которые установит закон о бюджете. В этой ситуации надо предложить им, во-первых, избавиться от непрофильных активов (НТВ, Ren-TV), понизить запросы менеджеров по зарплате и меньше воровать. Во-вторых, государство в лице Минэкономразвития должно взять на себя разработку специальных программ развития естественных монополий и привлечения под них инвестиций. Разумеется, все объекты, построенные в рамках этих программ, должны стать собственностью государства (а не монополий и тем более их менеджмента). В-третьих, необходимо вкладывать серьезные деньги в разработки новых, альтернативных технологий - в первую очередь в энергетике.
В рамках такой политики распределение полномочий вполне понятно. ФЭК дает прогноз влияния тарифов на экономику в рамках бюджетного процесса. Минэкономразвития и Минфин кооптируют его в проект бюджета. ФЭК (вместе со Счетной палатой, аудиторами и т. д.) изучает расходы монополий за предыдущий год. Минэкономразвития разрабатывает отдельные инвестиционные программы с государственным участием. ФЭК повышает (или понижает) тарифы на услуги естественных монополий в рамках бюджетных ограничений. В этом случае можно будет избежать сегодняшних конфликтов, когда правительство одной рукой обещает президенту России экономический рост (пусть и не 8 - 10%), а другой повышает тарифы, что приводит к реальному экономическому спаду.
Автор - директор по стратегическому планированию аудиторско-консультационной фирмы "Современные бизнес-технологии"