ЛОГИКА РЕФОРМЫ: Отказ от затратного принципа

Завершен начальный этап подготовки структурной реформы железнодорожного транспорта, его результат - официально представленный в Думу пакет проектов федеральных законов. Важно подчеркнуть, что никакие национальные особенности не позволят нам игнорировать экономические принципы реформирования естественных монополий на транспорте. Имеющие место межстрановые различия не могут скрыть наличия общей концепции и методологии реформ, равно как и общих позитивных и негативных последствий для железнодорожного транспорта в европейских странах.

Структурная реформа транспортных систем в рамках ЕС опирается на единую теоретическую и методологическую базу, последовательно развиваемую в общеевропейских и национальных директивных актах. Принципиально важные задачи реформ - рост эффективности использования существующей инфраструктуры на основе соревновательных действий транспортных операторов и оптимизация структуры общественных издержек.

Решительные действия в области реформы железнодорожного транспорта начались в Европе в 1981 г. - позже, чем в других монопольных секторах. Революционный пересмотр подходов к регулированию естественных монополий на транспорте стал возможным после появления на рубеже 1970 - 1980 гг. исследований в области потенциальных (соревновательных) рынков. Эти работы показали способы институционального воздействия на поведение компаний-монополистов.

С учетом выявленной способности естественных монополий сохранять позиции несмотря на увеличение собственных расходов был сделан вывод, что услуги существующей инфраструктуры могут эффективно предоставляться при наличии нескольких компаний, находящихся в условиях явной или вероятной конкуренции. Это позволило Европейской комиссии сформулировать базовое требование о переводе транспортных услуг в конкурентный сектор при открытом доступе к инфраструктуре. Данное условие с тех пор станет ключевым пунктом в реформе любой естественной монополии. Развернутые предложения по новой европейской политике в отношении железнодорожного транспорта были изложены в известной директиве 1989 г. Тем не менее до середины 1990-х существенных достижений на этом пути почти не наблюдалось, за исключением Великобритании, Германии и Нидерландов. Недостаточный прогресс в выполнении решений Еврокомиссии и связанные с этим негативные последствия получили отражение в Белой книге по вопросам транспорта 1996 г. Формально основные цели первого этапа реформ были достигнуты: бюджетные дотации сократились, производительность труда на железных дорогах выросла в 2,1 раза по сравнению с 1970 г., часть незагруженных маршрутов свернута.

Однако при этом по сравнению с тем же 1970-м число занятых сократилось на 60%, протяженность путей уменьшилась на 10%, парк грузовых вагонов стал меньше в три раза. Параллельный рост грузовых автомобильных перевозок резко обострил проблемы с нагрузкой на дорожную сеть, аварийностью и вредным воздействием на окружающую среду. Национальные железные дороги, сохраняя контроль над путевым хозяйством и перевозочным процессом, остались закрытыми для конкуренции и для инвестиций.

Вся эта негативная динамика заставила ЕС в 1998 г. пойти на ужесточение позиции. Разделение инфраструктуры и транспортных операций должно было продвинуться дальше, чем простое обособление отчетности. Европейская конференция министров транспорта определила ближайшей задачей создание полностью самостоятельных структур в секторе перевозок и снятие тарифных и институциональных барьеров для выхода на рынок транспортных услуг.

Естественным развитием этого подхода явился принцип расчета тарифов на основе предельных социальных издержек, расширенный на основе представления о сравнительно меньших внешних издержках железнодорожного транспорта с точки зрения эффективной пропускной способности, безопасности и экологических последствий. Официальный характер эти задачи приобрели в директивах 2001 г.

Общая логика европейских транспортных реформ строится на последовательном отказе от затратного ценообразования естественных монополий по схеме "издержки плюс". При этом государство не рассчитывает на безубыточность работы железных дорог. Бюджетные компенсации предусмотрены, в частности, для поддержания социально доступных цен на билеты или снижения тарифов на грузовые перевозки по сравнению с автотранспортом. Осмысление практики реформ показывает, что государство не может отказаться от проведения целенаправленной политики в отношении железнодорожного транспорта.

Описанные выше проблемы и тенденции неизбежно проявятся в ходе реформы российских железных дорог, поскольку законы рыночной экономики действуют одинаково на Западе и на Востоке, хотя и сталкиваются в каждой стране с особенностями национального реформирования. Соответственно, следует уделить повышенное внимание тому, чтобы при переходе к практическим действиям не был утерян экономический смысл структурных преобразований железнодорожной монополии.

Автор - консультант комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи