БЮДЖЕТ: Издержки излишней скупости

Все чаще слышатся упреки в том, что мы перестали жить по средствам. Действительно, с начала года наблюдается рост непроцентных расходов, которые, по данным о финансировании, увеличились с 11,2% ВВП в январе до 16,4% в мае. Дефицит федерального бюджета в мае вызвал очередную волну публикаций о пользе профицита и необходимости наращивания финансового резерва. Но на самом деле обвинения в адрес Минфина относительно мягкости фискальной политики представляются по меньшей мере необоснованными. Проблема заключается в том, что универсальной формулы экономической политики, подходящей для любых условий, просто не существует. В эпоху постоянных бюджетных дефицитов призыв к увеличению доходов и сокращению расходов был в первую очередь направлен на то, чтобы вывести фискальную политику из одной крайности - "чрезмерной щедрости". В тех условиях он был абсолютно оправдан, однако сегодня бюджетно-налоговая политика быстро смещается в другую крайность - "излишней скупости", и в этой ситуации необходимы качественно иные решения.

Россия уже давно преодолела негативные экономические последствия кризиса, а вот преодолеть психологические потрясения августа 1998 г. оказалось гораздо сложнее. Сегодня любое упоминание о возможном повышении расходов или привлечении новых займов стало чем-то неприличным, заведомо неприемлемым для российской экономики. В результате мы наращиваем резервы, которые не в состоянии сохранить не только с точки зрения вмененных издержек, но и простой инфляции, а столь необходимые налоговые преобразования делаются с оглядкой на краткосрочные, а не долгосрочные последствия.

Правительство рапортует об очередном перевыполнении плана по допдоходам, а между тем сегодняшняя ситуация уже не требует значительных ресурсов на черный день. С учетом укрепления курса и достигнутого роста экономики нынешняя долговая нагрузка снизилась до вполне безопасных 40% ВВП с более-менее сглаженным графиком выплат. Недавние размещения российскими корпорациями облигационных выпусков на внешних рынках показывают, что дефолт четырехлетней давности практически забыт, а низкая ликвидность и "тонкость" рынка ГКО/ОФЗ говорят просто о необходимости развития внутреннего рынка госдолга. Иными словами, потенциал госзаимствований достаточно восстановился для того, чтобы долг снова обрел свою основную функцию финансового буфера. И тем не менее президент в своем послании говорил о том, что "формирование и исполнение профицитного бюджета создает основу для дальнейшего снижения государственного долга", т. е. практика досрочного погашения госдолга по-прежнему остается доминантой экономической политики.

На самом деле жесткая нацеленность на профицит бюджета является тормозом дальнейшего экономического развития. Из-за постоянной оглядки назад и стараний в первую очередь не допустить снижения бюджетных поступлений налоговые реформы последних лет оказались не способны снизить эффективную нагрузку и стимулировать расширение налогооблагаемой базы. Даже в последнем президентском послании в качестве большого достижения отмечается снижение номинального налогового бремени, хотя главная проблема состоит в бремени реальном. Унификация подоходного налога на деле превратилась в повышение налогового бремени для тех, кто и ранее показывал собственные доходы: если ранее подавляющая часть налогоплательщиков платила по ставке 12%, то теперь она обязана отчислять 13% своего дохода. А между тем значительного вывода новых доходов из тени так и не произошло. Эффективная база подоходного налога по-прежнему составляет менее половины от фактических доходов: если в 2000 г., до введения плоской шкалы подоходного налога, в консолидированный бюджет поступало около 4,7% денежных доходов населения (при минимальной ставке 12%), то в 2001 г. этот показатель вырос до 5% (при ставке 13%). Формально новая регрессивная шкала ЕСН на практике остается почти плоской, причем ее фактический уровень мало отличается от старого. На этом фоне общая налоговая нагрузка на экономику со стороны консолидированного бюджета (без учета внебюджетных фондов) не снизилась, а возросла с 23,3% ВВП в 2000 г. до 25,7% в 2001-м.

Необходимо наконец понять, что серьезные налоговые реформы неизбежно повлекут за собой краткосрочные потери, к которым следует быть готовыми. Иначе один из самых эффективных инструментов экономической политики оказывается неиспользуемым. Эмпирические оценки показывают, что снижение эффективной налоговой нагрузки на 1% ВВП дает ежегодный долгосрочный прирост выпуска на 0,2 - 0,3%. Это значит, что при снижении общего налогового бремени (которое с учетом внебюджетных фондов сегодня превышает 30% ВВП) на 5 процентных пунктов дополнительный рост экономики составит 1 - 1,5% в год, причем в отличие от последних лет этот рост действительно будет обусловлен эндогенными факторами.

Схожая логика справедлива и в отношении государственных расходов. Оговоримся, что сокращение неэффективных, бесконтрольных бюджетных расходов является несомненно позитивным начинанием. Однако, говоря о сокращении непроцентных расходов в целом, необходимо быть очень осторожным: расходы страны на инфраструктуру (дороги, транспорт, связь и т. п.) и человеческий капитал (образование, здравоохранение и др.) являются основным фундаментом долгосрочного экономического роста. Без инвестиций в эти важнейшие отрасли Россия никогда не сможет достичь желаемого уровня развития, поэтому, возможно, следует говорить о повышении эффективности госрасходов и увеличении контроля за расходованием средств, но никак не о сокращении таких расходов как ключевой цели бюджетной политики. Государство на данном этапе оказывается единственным субъектом, способным финансировать масштабные инфраструктурные проекты. Несмотря на запущенный процесс реформирования естественных монополий, заметное участие частного капитала в формировании инфраструктуры проявится еще очень не скоро. Столь же мало надежды и на помощь международных финансовых организаций: во-первых, их помощь далеко не безвозмездна, а во-вторых, способность иностранных доноров адекватно оценивать эффективность подобных проектов достаточно низка. Как правило, основным критерием успеха проекта становится количество освоенных средств, а не качество конечного результата (достаточно вспомнить реализацию докризисных программ МВФ и ВБ). К тому же Россия имеет достаточный потенциал для того, чтобы выступать равным партнером, а не бедным родственником.

Последние шесть лет расходы консолидированного бюджета на четыре основные инфраструктурные отрасли - транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику - не поднимались выше 1% ВВП. Примерно столько же составляют и инвестиции в человеческий капитал: фундаментальные исследования, образование и здравоохранение. Даже с точки зрения восстановления докризисного уровня этого недостаточно, не говоря уже о стимулирующей роли этих затрат. Кстати, суммарные расходы на эти важнейшие направления в мае текущего года составили 2,2% ВВП, что на 0,6 процентных пункта превысило январский уровень и, несомненно, внесло свой вклад в образование майского дефицита. Но значит ли это, что эти расходы следует сдерживать только для того, чтобы на счетах Казначейства снова увеличились остатки, эффективность использования которых достаточно сомнительна? Думается, что правильный ответ на этот вопрос будет отрицательным.

Исторически в России часто преобладали радикальные идеи, шла ли речь о политическом будущем страны или о ее экономической политике. Между тем крайние решения чаще всего оказываются хуже той самой золотой середины, и хотелось бы верить, что шок кризиса 1998 г. не просто напугал российские экономические власти, но и научил их более взвешенно подходить к формированию государственной экономической политики и максимально полно использовать ее потенциал.

Автор - аналитик Института финансовых исследований