Неаккуратная реформа
Правительственный план реформы электроэнергетики критикуют не только в России, но и в США. Как стало известно "Ведомостям", юридическая компания Pierce Atwood, работающая по заказу правительства США, пришла к выводу, что в пакете реформаторских законопроектов, которые с подачи правительства будут рассматриваться в осеннюю сессию Думы, слишком много важных "пробелов".
Основанная больше 100 лет назад компания Pierce Atwood с 1995 г. выступает ведущим юридическим консультантом Американского агентства международного развития (USAID). По его заказу она исследует реформы госрегулирования и электроэнергетики в странах Центральной и Восточной Европы. В распоряжение "Ведомостей" попало заключение Pierce Atwood на правительственные законопроекты по реформе российской электроэнергетики. Американские юристы работали над ним несколько месяцев, последний из трех меморандумов на эту тему датирован 18 июля.
Pierce Atwood дипломатично хвалит законопроекты: их "сущность выглядит привлекательно", они "обеспечат хороший старт" реформе электроэнергетики. Но это единственные добрые слова в адрес правительственной версии реформ. Общая тональность заключения негативна. Pierce Atwood выделяет шесть концептуальных замечаний к правительственному пакету: законопроектами не предусмотрен независимый (в том числе от правительства) регулятор рынка, полномочия того регулирующего органа, который предусмотрен, "полностью неадекватны", меры по регулированию рынка, методики расчета тарифов и уровня рентабельности электроэнергетических компаний "недостаточны", наконец, права инвесторов законодательно не защищены.
Юристы Pierce Atwood обращают внимание на то, что в законопроектах нигде не упоминается название органа, который будет регулировать электроэнергетику. Ее представители лишь предполагают, что это будет ФЭК. То, что механизм госконтроля за отраслью будет определяться подзаконными актами, американцы считают и вовсе "неприемлемым". По их мнению, власти сохраняют за собой слишком широкие полномочия по регулированию рынка.
Американцы возражают и против методики определения тарифа на электроэнергию по принципу "издержки плюс прибыль" генерирующих предприятий. Вадим Клейнер, сотрудник миноритарного акционера РАО ЕЭС - инвестиционной компании Hermitage Capital Management, говорит, что взамен Pierce Atwood предлагает использовать принятую во всем мире систему единого для всех производителей тарифа, которая не зависит от издержек конкретного производителя. "Он индексируется в связи с макро- и микроэкономическими причинами, - объясняет Клейнер. - Она не регулирует норму рентабельности генерирующих компаний в отдельности, что дает им стимул снижать издержки".
Pierce Atwood предлагает изменить пакет таким образом, чтобы у регулятора рынка было достаточно полномочий, и дополнить законопроекты деталями, которые досконально описывали бы работу отрасли. Если это невозможно прописать в самих законах, юристы предлагают исчерпывающе описать процедуру заполнения этих лакун на уровне подзаконных актов.
Представитель РАО "ЕЭС России" Андрей Егоров говорит, что в его компании не знают об исследовании Pierce Atwood. Замминистра экономического развития и торговли Андрей Шаронов, отвечающий за прохождение правительственного пакета через Думу, тоже ничего не знает про доклад Pierce Atwood. "Я его не видел, - заявил Шаронов "Ведомостям". - Мы не делали запрос в USAID, это инициатива кого-то другого". Не слышал об исследовании американцев и руководитель экономического управления администрации президента Антон Данилов-Данильян. Его управление в начале лета направило в правительство свои возражения против некоторых моментов энергореформы. Данилов-Данильян и сейчас упрекает внесенные в Думу законопроекты в том, что в них ничего не сказано об усилении роли антимонопольных органов в целях борьбы с злоупотреблениями монопольным положением на рынке электроэнергетики. Сходный тезис звучит и в заключении Pierce Atwood.
Специалисты, ознакомленные "Ведомостями" с текстом заключения, положительно оценили труд заокеанских юристов. Клейнер отмечает, что "они смотрели на логическую состоятельность всех документов и сопоставляли [их] с европейскими аналогами". По словам Клейнера, ему тоже не нравится, что законопроекты пестрят отсылками к подзаконным актам, цели реформы в них четко не прописаны, отсутствует внятное распределение ответственности между госорганами. "Мне жаль, если Минэкономразвития действительно ничего не знает о существовании этого документа", - сокрушается член совета директоров РАО "ЕЭС России", представитель Prosperity Capital Management Александр Бранис.
Pierce Atwood не ограничилось концептуальной критикой энергореформы, но и напомнило российским чиновникам о правилах написания законов. Американцы рекомендуют сначала расшифровывать определения, используемые в законе, затем описывать цели и механизмы их реализации. Бранис отмечает, что простота и ясность законов, минимальное количество отсылок к ведомственным актам в свое время были главными принципами ведомства Грефа. Теперь Минэкономразвития о них напоминают из-за океана.