НЕДРА: Реформа для инвесторов
Последние месяцы были отмечены новой волной дискуссии относительно необходимых перемен в политике регулирования пользования недрами. Критические замечания по поводу недостатков существующей административной модели управления фондом недр, похоже, обозначили вектор очередных реформ. В качестве инструментов решения проблемы называются концессии и подряды.
Ошибки прошлого.
Некоторое время назад похожие ожидания связывались с соглашениями о разделе продукции и залогом лицензионных прав. Однако никакие альтернативные правовые режимы не могут компенсировать неразвитость гражданско-правовых отношений в самой сфере лицензирования пользования недрами.
Примат административного регулирования был заложен в закон "О недрах" еще при его написании в 1992 г. Такой подход исключал гражданско-правовые механизмы приобретения или передачи прав пользования недрами. Первый же год работы по новому закону показал, что владельцы лицензий не способны привлекать финансовых или технологических партнеров с помощью общераспространенных схем распределения риска и ответственности. Компаниям приходилось в обход запрета на передачу прав пользования недрами переводить единственный актив - лицензии - во вновь создаваемые предприятия, чтобы обеспечить искомые гарантии. Вынужденные уточнения, внесенные в подзаконные акты, привели к противоречию с базовым законодательством, что еще более запутало ситуацию. Подправить закон "О недрах" удалось только в 1995 г., но и в новой редакции были сохранены прежние принципы администрирования.
В таких условиях вполне объяснимой выглядела попытка сконструировать параллельно старому новый режим недропользования с использованием соглашений о разделе продукции (СРП). Договор между государством и инвестором, устраняющий нестабильность административного регулирования, представлялся наилучшим решением проблемы для ряда избранных проектов по разработке нефтегазовых и рудных месторождений. Замысел получил активную поддержку зарубежных инвесторов, обеспокоенных неустойчивым правовым статусом первых совместных предприятий.
Тем временем закон "О недрах", за исключением отдельных дополнений, оставался в неизменном виде, сохраняя все тот же административный подход к решению вопросов лицензирования пользования недрами. Увлечение разделом продукции, к сожалению, отодвинуло на второй план работы по совершенствованию базового законодательства о недропользовании. Опыт правоприменения, накопленный в нефтедобывающих регионах, оказался, по существу, невостребованным. Были свернуты работы над законопроектами "О лицензировании пользования недрами" и "О нефтяной деятельности", призванными создать блок отраслевых законов.
Нарастающее отставание от практических потребностей, наблюдаемое сегодня в российском законодательстве о недропользовании, сопровождается нерешенными проблемами с реализацией проектов на условиях того же раздела продукции. Вопреки ожиданиям, СРП так и не приобрели качеств самодостаточного правового режима, несмотря на наличие достаточно целостной системы правовых норм. Отношения, связанные с пользованием участками недр, по-прежнему опираются на положения закона "О недрах" вне зависимости от того, применяется раздел продукции или нет.
Новый механизм.
Таким образом, совершенствование лицензионного режима становится ключевым условием для формирования развитых отношений недропользования. Новая версия закона "О недрах" должна создать давно ожидаемые предпосылки для того, чтобы разработка природных ресурсов регулировалась в том числе и гражданско-правовыми нормами. Однако и предлагаемые проектом закона концессионные или подрядные договоры остаются в плоскости отношений "государство - инвестор". Между тем распространение реальных гражданско-правовых отношений в недропользовании невозможно без разрешения переуступки, хотя бы частичной, прав пользования недрами.
В российском законодательстве положение о совместной разработке участков недр, допускающее разработку одного участка группой компаний, прописано только в законе "О соглашениях о разделе продукции". Обычный лицензионный порядок не содержит такой нормы, несмотря на широкое распространение подобной практики. В попытках найти выход из этой ситуации в Ханты-Мансийском автономном округе стали оформлять дополнения к лицензионным соглашениям. Инициатива не получила признания на федеральном уровне, и компаниям, добывающим нефть на чужих участках, было отказано в статусе недропользователей. Следствием этого были и остаются трудности с транспортировкой, таможенным оформлением, учетом и налогообложением добытых объемов нефти.
Длительное время на этом правовом поле неявно сталкивались интересы нефтяников и золотопромышленников. Независимые старатели защищали принцип "одна артель - одна лицензия". Наоборот, небольшие нефтяные компании были заинтересованы добывать нефть на собственных или арендованных скважинах в границах больших участков по договорам с держателями лицензий. Сегодня эта проблема стала головной болью не только для малых и средних нефтяных компаний. По результатам проведенных МПР проверок владельцы многих лицензий получили предупреждения за недопустимое нарушение обязательств по срокам разработки полученных в пользование участков недр. В то же время привлечь другие компании, заинтересованные в расширении своих нефтяных операций, по-прежнему невозможно без реорганизации бизнеса и переоформления лицензий.
Практически во всех странах с развитой лицензионной системой допускается ведение работ несколькими компаниями на одном лицензионном участке. Это позволяет им распределить финансовые риски, а также оптимизировать технологическое и организационное участие партнеров. В мировой практике подобная схема известна как "соглашения о совместной деятельности". При этом один из участников утверждается оператором проекта и получает от имени группы лицензию, где фиксируются обязательства и ответственность сторон. Остальные участники получают статус недропользователей и право на соответствующие доли добытого сырья.
Переход к практике соглашений о совместной разработке предоставит недропользователям легальный способ вовлечения новых финансовых, технологических и организационных ресурсов в добычу полезных ископаемых. Учитывая, что возможности для передела собственности в нефтегазовом комплексе существенно ограничены, данная схема позволит более гибко решать вопросы расширения или реорганизации бизнеса. На основе долевого участия в разработке месторождений компании смогут объединять ресурсы и предлагать более качественные решения, в том числе при проведении конкурсов на новые участки. Таким образом, в новом законодательстве о недропользовании нужно не только уделить внимание повышению контроля государства над разработкой месторождений, но и в то же время предоставить нефтяным компаниям больше возможностей соответствовать этим требованиям.
Автор - советник комитета Государственной думы по энергетике, транспорту и связи