НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА: Против природы ЕСН

Система обязательного социального страхования в России создавалась в виде реакций на отдельно возникающие проблемы социальной сферы, а не как элемент общенациональной долговременной стратегии. Ее недостатки в этой связи с течением времени становятся все более и более очевидными.

С введением в 2001 г. единого социального налога (ЕСН), заменившего страховые взносы в государственные внебюджетные социальные фонды, система стала все более утрачивать страховой характер и оказалась перегружена нестраховыми выплатами, не связанными с риском потери заработка работником. По оценкам специалистов, в текущем году более $790 млн из средств фонда социального страхования будут направлены на финансирование выплат нестрахового характера, к которым, в частности, относятся расходы на санаторно-курортное обслуживание, финансирование детско-юношеских спортивных школ, единовременные пособия при рождении ребенка и ряд других.

С учетом хронического недостатка финансирования и непрозрачности финансовых потоков это приводит к крайне неэффективному функционированию системы социального страхования.

Финансирование системы социального страхования почти полностью ложится на работодателя, который сегодня платит ЕСН в размере 35,6% от фонда оплаты труда (ФОТ), а также дополнительно уплачивает установленные государством взносы на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В результате для некоторых предприятий налоговая нагрузка на фонд оплаты труда достигает 44%. Такая нагрузка является чрезмерной и приводит к негативным макроэкономическим последствиям - расширению теневого рынка труда, снижению уровня официальной ("белой") заработной платы, сокращению поступлений в государственные внебюджетные фонды. Поэтому снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда является одной из главных задач реформирования системы социального страхования.

Вместе с тем простое снижение ставки ЕСН не решает проблему неэффективности социального страхования. Необходима комплексная модернизация всей системы, механизма ее финансирования и распределения средств.

Вопрос о необходимости реформирования системы неоднократно поднимался в течение прошлого года. Правительственными экспертами были разработаны ряд предложений, направленных на модернизацию соцстраха, однако не предусматривавших изменение базовых принципов функционирования системы. Так, в прошлом году на рассмотрение Госдумы был предложен законопроект об объединении фондов социального и обязательного медицинского страхования. По инициативе работодателей удалось предотвратить принятие законопроекта, полностью противоречащего страховым принципам.

В конце прошлого года при подготовке замечаний к проекту бюджета фонда социального страхования было заявлено о его дефицитности. Группа независимых депутатов предложила принять поправки, обязывающие работодателей оплачивать первые три дня временной нетрудоспособности работника. Фактически принятие этих поправок означало увеличение единого социального налога. Благодаря аргументированным доводам работодателей на заседании профильного комитета было решено не вносить поправки в проект бюджета фонда.

В целом сколько-нибудь значимых шагов в направлении комплексного реформирования системы социального страхования в прошедшем году сделано не было.

К началу 2003 г. все стороны социального партнерства подошли с осознанием необходимости срочного проведения реформы. На реформировании системы и радикальном снижении ЕСН настаивают и профсоюзы. Сейчас свои предложения по реформированию социального страхования готовят эксперты правительства и внебюджетных фондов. В наступившем году в рамках российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений планируется обсуждение вопроса и разработка согласованной тремя сторонами социального партнерства концепции реформирования системы.

Основываясь на предложениях экспертов Координационного совета объединений работодателей России (КСОРР), сторона работодателей выработала и последовательно отстаивает позицию, которая подразумевает построение системы на страховых принципах и основывается на следующих положениях: четкое соблюдение страховых основ; научно обоснованный метод формирования тарифов на основе актуарных расчетов; трехстороннее (работодатели, профсоюзы, государство) управление средствами фондов; подключение негосударственных страховщиков к обязательному медицинскому и социальному страхованию; поэтапный переход к паритетному формированию страховых средств, т. е. участие работников в финансировании обязательного медицинского и социального страхования.

Реализация этих принципов позволит построить многоуровневую систему, в которой всем гражданам независимо от занятости будет гарантирован базовый уровень пенсий, социальных гарантий и медицинского обслуживания. Выплаты нестрахового характера должны осуществляться государством из источников, отличных от налога на фонд оплаты труда. Дальнейшая социальная защита работающих граждан переходит в сферу взаимоотношений работника и работодателя. Таким образом, работодатель финансирует выплаты, имеющие страховую природу и связанные с потерей трудоспособности, в том числе пособия по временной нетрудоспособности, страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве или профзаболеванием, пособия по беременности и родам, страховая и накопительная части пенсий, выплаты по медицинскому страхованию.

Величина страховых взносов будет определяться в зависимости от ряда параметров в ходе переговоров сторон социального партнерства. Согласно концепции работодателей, общие рамки тарифов устанавливаются при заключении генерального соглашения между общероссийскими объединениями работодателей, профсоюзов и правительством. Тарифные ставки для конкретного предприятия определяются коллективными договорами, отраслевыми или территориальными соглашениями на основе актуарных расчетов. Их величина зависит от вероятности наступления социальных страховых рисков, при этом учитываются особенности экономического развития региона, в котором находится предприятие, состояния отрасли, социально-экономическое положение государства в целом. По подсчетам специалистов КСОРР, в результате реформы налоговая нагрузка на фонд оплаты труда снизится минимум до 28 - 30%. Это снижение станет значительным стимулом увеличения заработной платы работников. По мере ее роста через несколько лет после начала реформы предполагается постепенное привлечение средств работников в систему социального страхования. Финансирование системы как из средств работодателей, так и из средств работников сделает ее более эффективной и устойчивой.

Наша позиция продиктована не только стремлением снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда предприятия, которая, как признают уже и правительственные структуры, является чрезмерной. Реализация предлагаемых нами принципов позволит снять барьеры, препятствующие развитию бизнеса в России, что будет иметь несомненный макроэкономический эффект.

Итогом осуществления реформы должно стать обеспечение достойного уровня социальных гарантий населения, повышение эффективности расходования средств социального страхования. В результате реформирования системы должен быть установлен обоснованный размер налогообложения как работодателей, так и работников. Однако для осуществления реформы системы социального страхования необходимым условием является активное участие трех сторон социального партнерства в реформе и комплексный подход и внимание государственных структур к проблеме.

Автор - генеральный директор Координационного совета объединений работодателей России