ЭНЕРГЕТИКА: Три реформы
Анализ поправок, проведенных центристскими фракциями Думы и сенаторами через согласительные комиссии, позволяет сделать неожиданный вывод - реформа умерла, да здравствует новая реформа. И реформу-2 будут придумывать заново. Из законопроектов реформы-1 оказались вымараны все ключевые нормы, позволявшие судить о конкретных контурах нового регулирования отрасли: о сроках, правилах оптового рынка, условиях конкуренции, границах реструктурированных компаний. Вместо этого в текст многократно внесен один универсальный пункт: "устанавливается правительством Российской Федерации". Кажется, что законодатели поставили перед собою цель создать эталонный образец закона непрямого действия.
Сегодняшние оптимистические лозунги "реформа возобновляется" или "реформа будет продолжена" - маскировка реальной ситуации в электроэнергетике. Необходимо уточнить - какая именно реформа и о каком продолжении идет речь.
Первая реформа, спроектированная менеджментом РАО "ЕЭС России", уже снята с повестки дня. Устояв под натиском миноритарных акционеров холдинга и чуть поблекнув от освещения ее принципов президентским советником, хромая после прохода через бюрократические лабиринты правительства, реформа-1 сошла на нет, столкнувшись со страшной и безликой силой - лоббистами и их законодателями.
Реформа-2, или "реформа кривого действия", будет проведена, но какая именно, нам скажут люди, назначенные после завершения всех выборов.
Скандальным вопросом реформы-1 был вопрос о том, что делать с холдингом РАО "ЕЭС России", как при подготовке к рынку переделить его активы и произведенную продукцию. Фактически реформа-1 была реформой холдинга, а не отрасли. Хочется надеяться, что реформа-2, которую обеспечит правительство, ответит на те вопросы, которые пока остаются без ответа. И в первую очередь - на вопрос о конкуренции в российской электроэнергетике.
До сих пор единственной концепцией реформирования, отвечающей на этот вопрос, остается программа Юрия Кузнецова и Геннадия Лебедева, представленная в 2001 г. в рабочую группу президиума Госсовета по вопросам реформирования электроэнергетики (группу Кресса). Согласно этой концепции, любым субъектам экономики, создающим новые активы как в генерации, так и в сетях, предоставляется полная свобода. Новые мощности освобождаются от тарифного регулирования и обязательных поставок продукции или услуг тем или иным категориям потребителей. "Социальные" обязательства по энергоснабжению, которые государство сейчас считает своими, должны быть закреплены за "старыми" активами, и в дальнейшем свободная торговля этими активами может происходить только с передачей соответствующих обязательств. Тем самым параллельно должны функционировать две энергетики: новая и старая.
Лет через двадцать свежие активы новой энергетики заменят неэффективные активы старой энергетики, и реформа как в генерации, так и в электросетях будет закончена. Такая вот антишоковая реформа, несмотря на весь ее кажущийся радикализм.
"Многошоковые" реформы 1 и 2 предполагают введение оптового рынка электроэнергии "небольшими порциями" по объему и по территориям. Модель такого оптового рынка потеряла поддержку будущих участников торгов еще до их начала. Крупные потребители испугались роста цен, энергетики испугались снижения цен, чиновники испугались потери рычагов влияния, население и большинство политиков ничего не поняли и опасаются любых реформ на всякий случай.
Заинтересованные стороны, включая государство, неожиданно сошлись на удобстве долгосрочных двусторонних договоров между потребителями и производителями электроэнергии. Прямые договоры по свободным ценам позволят прекратить чиновничий произвол тарифного регулирования и одновременно дадут защиту от краткосрочных колебаний рыночных цен. Но РАО "ЕЭС России" выступает против распространения прямых договоров - из-за слабого развития магистральных сетей. Сегодня те, кто первыми сумеет договориться о поставках через всю страну по выгодным ценам, будут на самом деле обкрадывать остальных производителей и потребителей.
Снять это возражение может только реформа-3, которая предусмотрит свободу новой энергетики - свободу контрактов в генерации и рынок в сетях. Если отказать сетям в статусе естественной монополии и ввести рынок прав на передачу электроэнергии, потребители будут отдельно платить за право получить электричество от дешевого удаленного генератора, и дисбаланс спроса и предложения будет ликвидирован. Игроками на рынке пропускной способности станут Федеральная сетевая компания, отдельные АО-энерго, у которых не нужно отбирать их магистральные сети, а также владельцы новых сетей. И это главное - инвесторы получат стимул к инвестициям в сети. При избыточной генерации и недостаточно развитых сетях логичным первым шагом для развития энергетики в России является создание рынка прав на передачу, а не рынка самой энергии. Надо стимулировать инвестиции и развитие там, где активов мало, а не там, где они пока в избытке.
Реформа-3 позволит наконец реформировать АО-энерго. Работа на полностью конкурентном рынке даст ответы на вопросы об "истинной стоимости" и "недооценке" энергокомпаний, после чего разделения и слияния будут проводиться акционерами на основе рыночной оценки бизнесов, а не по прихотям тех или иных менеджеров, миноритариев или чиновников.
Реструктуризация компаний холдинга РАО "ЕЭС России" и их полная приватизация завершат реформу-3 без обвинений в распродаже и переделе собственности. Именно завершат, ибо опыт показал тщетность попыток реформирования отрасли, начинающихся с реструктуризации и передела.
Реформа-3 позволит РАО из странного полуминистерства - "естественной монополии", ответственной за собственную ликвидацию, превратиться в финансовый холдинг, ориентированный на прибыль. Сейчас "министерство", имеющее частных акционеров, не может ни проводить достойной государственной политики ограничения собственной монополии, ни честно преследовать бизнес-цели по росту и захвату новых рынков. "Свободное новое" должно бороться на рынке с большой компанией - и это неплохо. Зачем нам такое "новое", которое хуже старого? А если лучше - то на свободном рынке новое победит, несмотря на вертикальную интеграцию и начальные капвложения. Однако для этого реформа-3 не должна содержать законодательного закрепления монополий, например Федеральной сетевой компании, Системного оператора, Администратора торговой системы.
В условиях реформы-3 РАО "ЕЭС России" будет привлекать инвестиции и в дочерние компании, и для реализации собственных проектов по созданию новых мощностей. АО-энерго будут выходить на рынки муниципальной энергетики, приватизировать (через выкуп или приобретение в счет задолженностей) муниципальные котельные, тепло- и электросети, решая при этом проблемы сгнивших коммуникаций и воровства денег перепродавцами. Основой новой стратегии РАО "ЕЭС России" станет активное управление процессами рыночной адаптации дочерних компаний, осуществляемое не через административные, а через акционерные механизмы для роста капитализации и дивидендов. Финансовый холдинг РАО "ЕЭС России" должен стать разработчиком и координатором реализации проектов для АО-энерго, защитником их интересов, инициатором создания новых рынков, ибо акционеры никогда не будут довольны отсутствием роста.
А сдерживать рост могучего холдинга станут многочисленные конкуренты - они непременно появятся, ведь текущая критика производственных слабостей АО-энерго и изношенность их активов показывает, что для конкурентов вполне есть место. Осталось только заметить, что в связи с полной неопределенностью содержания реформы-2 ничто не мешает начинать сразу с реформы-3 - и правительству, и РАО "ЕЭС России".
Авторы - партнеры консалтинговой компании TechInvestLab.com