ТОЧКИ РОСТА: Особо вредные зоны
После полутора лет обсуждений и доработок идея создания особых экономических зон в России может стать реальностью. И в этом кроется угроза для прогрессивных перемен в экономике страны. Пока не поздно, стоит еще раз подумать о печальной истории таких специальных зон в России.
Во многих странах мира, включая переходные экономики, вопрос о создании свободных зон является составной частью национальной стратегии развития. Но в постсоветской России этот вопрос никогда не поднимался до уровня осмысленной официальной политики, а скорее был изначально вписан в рентоориентированную игру интересов.
В ходе распада СССР идея зон как рыночных ниш в плановой среде была жестко политизирована. Борьба регионов с центром за дополнительные свободы и полномочия обернулась провальным экспериментом по образованию 11 свободных зон, включая крупномасштабные (Находка, Калининград, Сахалин и др. ) , а также волной самостоятельного присвоения зонального статуса самыми различными по размеру территориями. С либерализацией в России цен и внешней торговли большинство этих образований автоматически утратили свои таможенные и налоговые льготы, поскольку новое федеральное законодательство преднамеренно обошло зональный вопрос как себя изживший. Тем не менее остановить процесс дальнейшего лоббирования индивидуальных преференций российским властям не удалось, в том числе по причине отсутствия стратегических ориентиров для использования льготных режимов в условиях реформ.
На протяжении последующего десятилетия федеральные решения по зонам отличались непоследовательностью, что во многом объясняется расхождением бюрократических интересов ведомств: с одной стороны, Минфина, ГТК и МНС с их задачей пополнения бюджетных доходов, а с другой - МЭРТ, Минрегиона и отраслевых ведомств с их заинтересованностью в расширении потока перераспределяемых бюджетных средств. В итоге вопрос всякий раз решался и решается конъюнктурно, исходя из расклада сил, а соображения реформ и экономического роста остаются за кадром. Так, здравая линия на недопущение суперзон и индивидуальных преференций перманентно прерывалась все эти годы беспорядочной раздачей льгот отдельным депрессивным территориям (Ингушетия, Калмыкия, Магаданская область, Чукотка, Байконур, многочисленные ЗАТО по всей стране). Как следствие, большинство из них не только окончательно подсели на иглу федеральной помощи, но и стали российскими внутренними офшорами - местом регистрации и массового ухода от налогов крупных и не очень крупных российских фирм.
Сегодня, несмотря на перемены в экономической ситуации, побудительные мотивы лоббирования льгот остаются прежними - получение искусственных монопольных привилегий взамен усилий к саморазвитию. С принятием нового Налогового кодекса, снижающего привлекательность внутренних офшоров, российский бизнес начал искать иные решения данной задачи. Это и стало, на мой взгляд, одной из главных причин появления в 2002 г. проекта закона об особых экономических зонах (ОЭЗ).
Концепция закона во многом воспроизводит правительственный законопроект о СЭЗ образца 1993 - 1995 гг. Предлагаются локальные таможенные анклавы двух видов (промышленно-производственные и технико-внедренческие зоны) с разрешительным порядком осуществления инвестиций, организуемые по инициативе государства на бюджетные средства. Одновременно делается попытка использовать элементы альтернативного подхода, когда зоны создаются по инициативе снизу. Но в силу несовместимости обоих принципов логика закона плывет.
Начать с абсурдности того, что производственные площадки или научные лаборатории исключительно гражданского назначения и небольшого размера (для промзон - не более 10 кв. км, для технико-внедренческих - не более 1 кв. км) будут находиться в управлении специально создаваемых госорганов - зональных администраций, главы которых в каждом отдельном случае назначаются правительством. И хотя организационно-правовой статус этих госорганов не указан, их положение изначально двусмысленно: функции административного контроля над деятельностью инвесторов предлагается «сочетать» с оказанием тем же инвесторам платных договорных услуг.
Фактически закон совмещает несовместимое - сферы действия административного и имущественного права, что автоматически превращает зоны в инструмент легализованной коррупции. Так, при решении правительства о создании очередной ОЭЗ органы исполнительной власти трех уровней должны договориться между собой о том, кто и сколько ресурсов (земля, финансы и пр. ) выделит в распоряжение зональной администрации, какие передаст ей управленческие функции и сколько доходов урежет в своем бюджете для создания льготного режима. Мало того что такие бюрократические согласования выводят бюджетные ресурсы территорий из-под ока законодателей и налогоплательщиков, они еще и нарушают цикл исполнения ранее утвержденных бюджетов! К тому же сбрасывать часть полномочий третьим лицам исполнительная власть не вправе по Конституции (ст. 78).
Хотя администрация ОЭЗ аккумулирует значительные финансовые и материальные средства, она не несет никакой имущественной ответственности за неудачную реализацию зональной программы развития, а лишь формально отчитывается перед правительством о своей деятельности. При этом отбор инвестпроектов осуществляется ею без законодательно прописанных критериев и четких отраслевых приоритетов (указаны только ограничения - для оборонки, металлургии и ТЭКа). При разрешительном порядке осуществления инвестиций это открывает возможности для широкого административного произвола, манипулирования инвестиционными схемами и бюджетными потоками в пользу «дружественных» компаний.
Неудивительно, что фирмы-резиденты попадают в зонах под такой бюрократический пресс, который значительно ухудшает местный инвестиционный климат в сравнении с общероссийским. Для работы в ОЭЗ инвестор должен потратить как минимум 90 дней на лоббирование и согласование проектной заявки, затем пройти двойную регистрацию - в общероссийском порядке и в качестве резидента ОЭЗ, а затем еще подписать с администрацией договор и взять перед ней какие-то обязательства (предмет ни того ни другого в законе не прописан). Причем администрация вправе навести на него внеочередную госпроверку и лишить его положенных льгот (аннулировать статус резидента) задолго до истечения жизненного срока зоны (для промзон это 20 лет, для технико-внедренческих - почему-то 15).
В законе нет прямого указания на режим хозяйственной деятельности в зонах - для каждой ОЭЗ предполагается своя комбинация льгот по составу и масштабам, что допускает дифференциацию режимов в отношении зон с однотипной специализацией. Это противоречит российскому налоговому законодательству и ключевому принципу организации зон в рыночной экономике: поддержка определенного направления предпринимательской деятельности осуществляется обычно гласно и в унифицированном порядке для всех его представителей. По контрасту с данным принципом индивидуализация льгот - их применение в отношении одной отдельной компании в той или иной отрасли (например, "АвтоВАЗа") - нарушает нормальные условия рыночной конкуренции, что ведет не только к закреплению застойности льготируемой компании, но и к отставанию страны на данном отраслевом направлении.
До тех пор пока система ключевых экономических ведомств остается принципиально прежней, хозяйственная политика центра будет неизбежно подчинена интересам дальнейшего сращивания бизнеса и бюрократии. Закон об особых зонах с его глубокой противоречивостью тем более будет работать на торможение прогрессивных перемен. Это означает, что нужно менять сам подход к решению российских проблем. Для стимулирования технологической модернизации и развития несырьевых производств (в том числе экспортных) таможенные анклавы не нужны. Скорее следует поддержать частные промышленные и научные парки, создаваемые без предварительных бюджетных ассигнований и под конкретную функциональную задачу (например, для малого бизнеса). Эффекты компактного размещения и эксплуатации единого инфраструктурного комплекса обеспечивают участникам парков не меньшую экономию удельных затрат, чем традиционные зональные льготы. А льготы могут как раз потребоваться девелоперским компаниям развития, которые эти парки обустраивают и обслуживают.
Автор - руководитель Центра анализа полюсов роста и СЭЗ Института экономики РАН