ИГРОКИ: Коррупционная неустойчивость системы

Под игом ведомственных актов.

Три кита, на которых стоит контрольно-разрешительная система в области охраны окружающей среды в нашей стране, - это государственная экологическая экспертиза, лицензирование и нормирование. Система государственного регулирования определяется нормативно-правовой базой, которая, в свою очередь, построена по "матрешечному" принципу. Федеральные законы носят обычно рамочный характер, например закон "Об охране окружающей среды", закон "Об отходах производства и потребления" и ряд других. Эти документы определяют основные направления либо имеют отсылочные нормы, которые уже должны конкретизироваться исполнительными органами власти. Дальше идет значительное количество ведомственных нормативно-правовых актов, детализирующих законы. И в итоге вся наша жизнь регулируется именно этими ведомственными актами. Их характерной чертой являются крайне расплывчатые формулировки, конкретизация которых зависит лишь от воли конкретного чиновника.

Чиновники и коммерция.

Другая проблема - коммерциализация государственных функций. Госконтроль должен обеспечиваться за счет бюджетных средств. Но за последние 10 - 15 лет все чаще госфункции трактуются как некие услуги. Для получения разрешения от госоргана необходимо предварительно получить экспертное заключение. Эту услугу предлагает коммерческая организация, аккредитованная этим государственным органом. Фактически мы имеем дело с передачей части госполномочий коммерческой фирме. Таким образом, налогоплательщик дважды платит за функционирование государственной системы. Первый раз - налоги, второй раз - за экспертизу.

Насколько эффективна государственная экологическая экспертиза? Сегодня проекты, подлежащие госэкспертизе, не классифицированы. Мы не знаем, для каких проектов необходимо проведение госэкспертизы, а для каких нет. Например, я хочу построить сарай. Нужна ли для этого экспертиза, не знает даже сам чиновник. Критериев определения, что подлежит экспертизе, а что не подлежит, просто нет. Не разделены мелкие и крупные объекты по степени экологического воздействия. Сегодня необходимо проходить все процедуры экологической экспертизы и большому, и малому объекту. Все процедуры прохождения экспертизы унифицированы. Корень зла этой системы в том, что прерогатива принимать решение о необходимости проведения экспертизы отдается чиновнику. Эта система коррупционно неустойчива. Кроме того, органы экологической экспертизы на местах заняты огромным количеством мелких и ничего не значащих для экологии проектов, а крупным объектам не уделяется должного внимания.

Опасные или нет?

Схожие проблемы и с лицензированием деятельности по обращению с опасными отходами. В 2002 г. Министерство природных ресурсов приняло методические рекомендации по лицензированию деятельности по обращению с опасными отходами. Базовым для этих норм является закон "Об отходах производства и потребления", который и определяет необходимость лицензирования этой деятельности. Но в самом законе перечень отходов, обращение с которыми должно лицензироваться, не определен. Этот пробел ликвидирован в методических документах, что прямо противоречит Конституции России, ст. 55 которой говорит, что нормы, ограничивающие гражданские права, могут устанавливаться только федеральным законом. В соответствии с этими методическими рекомендациями деятельность по обращению практически со всеми отходами подлежит лицензированию, что явно не отвечает реальному положению вещей и, более того, противоречит закону.

Россия ратифицировала Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, в соответствии с которой отходы делятся на две категории: опасные и неопасные. А нормы международного права в соответствии с Конституцией являются для Российской Федерации приоритетными. Тем не менее разработчики методических рекомендаций не воспользовались положениями этой конвенции. Это бы существенно сузило количество объектов лицензирования, но понятно, что чиновникам невыгодно, чтобы объем лицензируемой деятельности был узким.

Проблема нормирования.

Если проанализировать экологические платежи и перевести деньги в количество выбросов и сбросов, получим занятные цифры. Около 87% всех загрязняющих веществ поступали в окружающую среду в пределах допустимых нормативов. Только 11 - 12% загрязняющих веществ в выбросах и сбросах поступали в пределах лимитов, и только 1 - 2% - это сверхлимитные загрязнения. О чем говорят эти цифры?

В соответствии со ст. 1 закона "Об охране окружающей среды" загрязнения в пределах нормативов не меняют качество окружающей среды. Раз 87% выбросов - в пределах допустимых норм, значит, воздействие на природу не является негативным. Я не уверен, что это так на самом деле.

Около 1 - 2% веществ поступало в окружающую среду в виде сверхлимитного загрязнения. Для того чтобы обосновать, что 99% эмитируемых веществ в выбросах и сбросах не являются сверхлимитными, каждый природопользователь разрабатывает проекты нормативов и лимитов на каждое вещество в сбросах и выбросах. Это титаническая работа, огромные затраты, ложащиеся на каждую компанию. И все только ради обоснования того, что 1 - 2% загрязнений являются сверхлимитными. Разумно ли это? Думаю, что нет. Более вероятно, что эти цифры отражают лишь коррупционную неустойчивость всей системы.

Как выйти из этого положения? Необходимо изменить нормативно-правовую базу по охране окружающей среды, исключить искусственно созданные барьеры. Например, для получения заключения государственной экологической экспертизы нужно получить согласующие подписи в восьми ведомствах и организациях - это МЧС, Минздрав, Минтруд, органы исполнительной власти субъектов Федерации и т. д. Чиновники квалифицируют этот механизм как систему коллективной ответственности. Я бы предпочел квалифицировать ее как систему коллективного вымогательства. Каждый орган для получения своей визы требует прохождение соответствующей экспертизы, за которую надо платить аккредитованным коммерческим организациям. Это огромная махина, которая давит на каждого природопользователя. Нужно провести ревизию и устранить эти искусственные барьеры. Чиновник, который принимает решения, должен рассчитывать на свою компетентность, а не на компетентность тех организаций, которые его окружают и которыми он прикрывается.

Объекты государственной экологической экспертизы должны быть классифицированы по уровню их отрицательного воздействия на окружающую среду. Для средних и малых объектов, оказывающих незначительное влияние на окружающую среду, должна быть создана упрощенная система прохождения процедуры государственной экологической экспертизы.

Необходимо перестроить и систему нормирования. Для этого следует взять за базис наилучшие существующие технологии и в качестве нормативов допустимого воздействия принять экологические нормативы, соответствующие этим технологиям, а все отклонения считать негативным воздействием.

Государство должно предоставить право плательщикам использовать начисляемую плату за негативное воздействие на устранение этого воздействия за счет осуществления ими мероприятий по переходу к наилучшим существующим технологиям и уменьшению этого воздействия. Это в интересах государства, призванного гарантировать право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду.