ДЕМОКРАТИЯ: Вертикаль против горизонтали
Шарлю Монтескье принадлежит мысль о том, что существует лишь два способа сохранения единства больших по размеру стран: тирания и федерация. Федерализм, таким образом, не просто один из вариантов государственного устройства, а единственный вариант сохранения и упрочения демократии. Иного не дано.
Между тем общий вектор процессов политического развития последних лет направлен в сторону демонтажа федерализма. И дело тут не в том даже, что во времена Ельцина федерализм осознанно развертывался, а ныне поставлена задача его свертывания. Наблюдаемый сейчас демонтаж федерализма не столько чья-то нехорошая цель или, скажем, недомыслие, сколько побочный эффект укрепления государства по Путину. Причем в отличие от демократии в целом, развитие которой тоже повернуто вспять, процесс дефедерализации страны не привлекает должного внимания и не служит предметом обеспокоенных обсуждений.
Укрощение регионов.
Либерально ориентированная публика склонна крайне позитивно воспринимать "укрощение региональных баронов", не замечая за отдельными их лицами, прямо скажем, не всегда демократическими, важный политический институт. Между тем в условиях фактического отсутствия в нашей стране горизонтального разделения властей их разделение по вертикали играло чрезвычайно важную роль системы сдержек и противовесов.
С реформой верхней палаты Совет Федерации образца 1996 г. , куда по статусу входили все губернаторы, напрямую избиравшиеся, раздвоился. Его официальные функции отошли к нынешнему Совету Федерации, состоящему из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом торге Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательные Госсовет и Совет законодателей, которые в качестве органов регионального представительства откровенно слабы.
Важный момент - отстранение от должности всенародно избираемых губернаторов. Теперь есть правовые инструменты, позволяющие сделать это, и Кремль вопреки расхожим представлениям активно ими пользуется. Чем, как не отстранением всенародно избранных с помощью кнута и пряника является "добровольный" отказ десятка губернаторов от переизбрания или недопущение их на выборы плюс к практиковавшемуся и ранее снятию через повышение?
Перспективы же еще менее радужны. Согласно расчетам бывшего первого замглавы президентской администрации, а ныне сенатора Александра Казакова, в 2004 г. на своем последнем сроке губернаторы будут в 50 субъектах Федерации, в 2005-м - уже в 67 субъектах, в 2006-м - в 75, в 2007-м - в 88. Это значит, что заинтересованность многих региональных глав в возврате к назначаемости будет быстро расти, а с отказом от прямого избрания губернаторов их зависимость от центра станет абсолютной. Другой вариант решения "проблемы третьего срока" - укрупнение регионов, пилотные проекты которого запущены на Урале и в Сибири. В принципе, укрупнение могло бы способствовать усилению внутрирегиональной политической конкуренции. Однако есть опасения, что логика укрупнения исходит из простого желания уменьшить число объектов управления на верхнем уровне.
Матрица.
Семь округов с президентскими представителями во главе - главный элемент федеральной реформы 2000 г. , реформы глубоко антифедералистской. Суть реформы в целом - в шунтировании властных каналов с целью укрепления власти в центре и контроля над силовиками на местах, а также налаживания отношений с регионами в обход прежней администрации президента. Округа относятся отнюдь не только к силовым структурам, это база и инфраструктура для всего нового политического режима. Они обеспечивают более жесткую организацию общества на полувоенных началах, субординацию, четкое разделение ответственности, властные вертикали, жесткий административный контроль над бизнесом и институтами гражданского общества.
В рамках округов налажена работа с кадрами на окружном, региональном и низовом уровнях. Округа стали универсальной матрицей для пространственной организации многочисленных федеральных структур и приобрели тем самым огромную инерцию. Проект создания централизованной сетевой организации по образу "внутренней партии" реализуется в настоящее время на трех уровнях: полпредства, инспектуры в регионах, общественные приемные на местах. Представляется, что округа, рассматриваемые некоторыми экспертами как некая временная мера, вросли в политическую систему настолько, что убрать их без риска обрушить всю систему чрезвычайно трудно, если вообще возможно.
Партийная система.
Думские выборы ознаменовались беспрецедентно массовым участием губернаторов в партии власти - "Единой России", где двое из них возглавляли федеральный список, а еще три десятка - региональные списки. Выборы подвели итог построению новой партийно-политической системы, гораздо более унитаристской, чем прежняя. Ее основу составляет "Единая Россия" - партия власти нового типа. Она консолидирована, деидеологизирована, с жесткой партийной дисциплиной, обеспечиваемой в том числе и отказом от ярких узнаваемых политиков в пользу административных функционеров.
Важная черта нового реализованного проекта партии власти - его отстроенность сверху донизу. Сначала закон о политических партиях устанавливает, что таковые могут быть лишь федеральными, имеющими отделения не менее чем в половине субъектов. Затем формирование региональных ЗС переводится на смешанную систему с распределением половины мест между федеральными партиями. На выборах в Думу число реальных федеральных партий фактически уменьшается до двух - "Единой России" и КПРФ. На проходивших одновременно с ними выборах ЗС в семи регионах убедительную победу одерживает жестко централистская ЕР, весьма напоминающая КПСС прежних лет. Центр в результате получает если не контрольный, то блокирующий пакет в региональных парламентах.
Вертикали власти.
Новую федеральную политическую элиту, вышедшую из полувоенных структур, не устраивает некоторая неопределенность, присущая демократическим выборам. Отношения иные, кроме как субординационные, тоже. Приоритет отдается примитивному выстраиванию вместо более сложных и современных схем управления. Вот и выстраиваются разные вертикали: административные, силовые, партийные, избиркомовские, информационные.
Примерами вертикальных изменений могут служить обеспечение полного контроля центра при назначении начальников региональных УВД или, скажем, частичное подчинение региональных избиркомов центральному. Восстановлена система горизонтальной ротации руководителей силовых и правоохранительных органов. За четыре года состав региональных начальников УВД, УФСБ, прокуратуры заменен практически полностью, причем новое их поколение в отличие от ряда предыдущих сделало карьеру не в своем регионе и не имеет местных "клановых" связей. Суды и правоохранительные органы при резко усилившемся федеральном финансировании стали меньше зависеть от региональных администраций и на деле, а не только на словах являются проводниками интересов центра.
В результате простраивания вертикалей жесткость всей государственно-политической системы растет, ее способность адаптироваться к меняющимся условиям среды падает. Опасность такого развития событий и для общества в целом, и для самой элиты усугубляется тем, что нынешний экономический рост порождает иллюзию правильности управленческих стратегий. Между тем относительное экономическое благополучие страны связано, главным образом, с внешними факторами - теми же ценами на нефть, изменение которых может привести систему если не к полному краху, то к серьезным потрясениям.
Автор - член научного совета московского Центра Карнеги