БЮДЖЕТ: Жертвуем стабильностью?
Разумная бюджетная политика была, возможно, самым важным вкладом российского правительства в обеспечение роста экономики за последние пять лет. После 10 лет дефицитов с 2000 г. федеральный бюджет сводится с профицитом. Высокой бюджетной ответственности, безусловно, содействовали растущие государственные доходы, полученные благодаря хорошей внешнеэкономической конъюнктуре и росту экономики.
Тем не менее правительство в общем справилось с соблазном потратить неожиданные доходы и использовало их на выплаты по долгам и создание финансовых резервов. Несомненно, что федеральный бюджет можно было бы удержать в сбалансированном состоянии, даже если цены на нефть в течение всего этого времени оставались бы на долгосрочном среднем уровне. Поддерживание такой образцовой бюджетной дисциплины за последние пять лет – это очень серьезное достижение.
К сожалению, основные параметры проекта бюджета на 2005 г. говорят о том, что правительство рискует свести на нет это достижение. Похоже, что выбор был сделан в пользу потенциально дестабилизирующего смягчения бюджетной политики.
На первый взгляд все выглядит замечательно. В проекте заложен профицит на уровне 1% от ВВП. При этом предполагается, что средняя цена на нефть составит $26 за баррель. Между тем долгосрочная средняя цена на российскую нефть марки Urals – $19. Более того, власти запланировали потратить солидную часть дополнительных доходов, поступивших в бюджет благодаря высоким ценам на нефть, на покрытие ожидаемого дефицита Пенсионного фонда России, связанного с запланированным снижением единого социального налога в следующем году. И наконец, в проект бюджета заложены рискованные предположения о сокращениях затрат на региональном и местном уровнях.
Такое смягчение бюджетной политики выглядело бы крайне сомнительным для любой экономики, находящейся на этой же фазе экономического цикла, ведь запланированные меры только усиливают эффекты цикличности. Но для российской экономики предлагаемое смягчение просто опасно. Чтобы понять, почему это так, необходимо кратко проанализировать роль бюджетной политики в структуре российской экономики.
Сейчас Россия очень сильно зависит от экспорта нескольких видов природных ресурсов – в основном углеводородов и металлов. Такая зависимость росла в последние годы, и быстро этот процесс вспять не повернуть. Зависимость от ресурсов делает российскую экономику неустойчивой к внешним потрясениям, связанным с колебаниями мировых цен на основные экспортные товары, и в первую очередь на нефть. Правительство России прекрасно осознает опасности такой зависимости и считает своим долгосрочным приоритетом экономическую диверсификацию. Но на такие преобразования нужно время. Даже если меры будут сверхуспешными и Россия сможет резко увеличить экспорт товаров с высокой добавленной стоимостью, плодов придется ждать долго просто из-за эффекта низкой базы.
Трудности управления экономикой, основанной на природных ресурсах, заставили некоторых экономистов говорить о “сырьевом проклятии”. Но это сильно раздутая тема. Риски сырьевой зависимости вполне управляемы – если верно строить политику и создать необходимую институциональную основу. Особенно важна хорошая макроэкономическая политика. Это абсолютно необходимое условие поддержания роста в краткосрочной и среднесрочной перспективе – независимо от того, насколько успешными будут структурные реформы, направленные на диверсификацию экономики в долгосрочном периоде.
Бюджетная дисциплина – ключевой фактор в снижении чувствительности России к колебаниям цен на сырье. Качественная бюджетная политика не может полностью снять проблему, но может ее смягчить. А бюджетная безответственность будет только усиливать, а не заглушать эффекты изменений цен на сырье. Именно поэтому жизненно важно сохранять бюджет сбалансированным на всех фазах ценового цикла. Если заложенная в бюджет оценка цены на нефть выше долгосрочного среднего показателя, то профициты должны планироваться соответствующие. Бюджет, который сохраняет баланс только благодаря исключительно высокой цене, нельзя считать сбалансированным. Поэтому проект бюджета на 2005 г. должен вызвать обеспокоенность.
Так же как и планы расходования денег, падающих на страну сверх того, что аккумулируется в стабилизационном фонде. Учитывая важность сохранения бюджетного баланса на всех фазах цикла, создание фонда можно только приветствовать. Однако для выполнения своей функции стабфонд должен быть достаточно большим, чтобы подстраховывать бюджет несколько лет, в течение которых цены будут ниже среднего. Это значит, что размер фонда должен быть увеличен. Нынешний лимит – 500 млн руб. – это 3,8% ВВП 2003 г. Это значительно меньше, чем предлагалось Минфином изначально, – почти 9% ВВП.
Размер стабфонда особенно важен в контексте бюджета 2005 г., поскольку ожидается, что фонд преодолеет планку в 500 млн руб. в начале следующего года. Правительство планирует потратить одну половину допдоходов на выплату долга, а другую – на финансирование дефицита Пенсионного фонда России, возникающего из-за сокращения единого соцналога. С первой идеей можно согласиться, но вторая предполагает потратить деньги, заработанные благодаря хорошей конъюнктуре, на финансирование постоянного налогового послабления.
Любой фонд может в какой-то момент вырасти настолько, что дальнейшие накопления станут ненужными и неэффективными. Правительству придется тогда решать, как поступить с допдоходами. Однако нельзя уступать искушению потратить их на сокращение налогов или более высокие непроцентные расходы – это только усилит эффект цикличности и риск перегрева. Будет поставлен под угрозу бюджет тех лет, когда цены на нефть упадут.
Желание потратить хоть часть дополнительных доходов, конечно же, можно понять, учитывая массу насущных нужд. Можно понять и желание сократить налоговое бремя на бизнес. Но если власти стремятся использовать дополнительные доходы на финансирование устойчивого сокращения налогов или рост расходов, то тогда лучшей стратегией было бы пустить эти “лишние” деньги на досрочное погашение госдолга. Будущие обязательства государства будут снижены и станут возможными более высокие расходы и сокращения налогов в последующие годы – вне зависимости от будущих цен на нефть. Использование допдоходов на выплаты по долгам также сокращает риск валютных кризисов и смягчает их эффекты, если они все-таки происходят.
Более объемный стабфонд даст России еще два преимущества. Во-первых, он усилит позиции страны относительно ОПЕК, поскольку снизит действенность любых угроз начать ценовую войну. Во-вторых, он снизит угрозу потенциально опасных колебаний обменного курса, связанных с изменениями цен на нефть. По закону средства стабфонда могут инвестироваться только в ценные бумаги иностранных государств. Так что функционирование фонда поможет оттоку капитала, когда цены на нефть высокие, снижая тем самым повышательное давление на рубль и противодействуя “голландской болезни”. Когда цены будут низкими, фонд будет способствовать притоку капитала, снижая риск резкой девальвации.
Над бюджетом-2005 еще можно поработать. Но в конечном итоге важен не конкретный бюджет, но то, какие представления о приоритетах бюджетной политики он отражает. Россия является и будет еще некоторое время являться ресурсно-зависимой экономикой. Бюджетная политика должна демонстрировать понимание этой ситуации. Любой другой курс поставил бы экономическое благополучие страны в зависимость от цены на нефть Urals.