ПОЛИТРЕФОРМА: Задор социальных инженеров
“Если можно не менять, то нужно не менять”. Это старое правило, мерило государственной мудрости, дошедшее до нас из времен Древнего Рима, звучит сегодня в инвестиционном сообществе как никогда актуально. Оно, собственно, и было придумано для времен, подобных нашему, когда драматизм текущей политики становился оправданием фундаментальных государственных перемен, затрагивающих если не букву, то дух основного закона – Конституции.
Возможно, политикам, реагирующим только на злобу дня, эта мудрость кажется неуместным романтическим лепетом. Но инвесторы, чьи долгосрочные интересы нуждаются в стабильных политических институтах, скорее отдадут предпочтение римскому праву, чем экспериментаторскому задору социальных инженеров.
Кредитный и деловой риск имеет сложные взаимоотношения с риском политическим. Между типом государственного устройства страны и кредитным риском нет прямой зависимости, поскольку последний складывается из воздействия многих факторов, и не в первую очередь политических. Многие страны с недемократическими режимами имеют рейтинг инвестиционной категории: Китай (ВВВ), Саудовская Аравия (А), Сингапур (ААА).
Однако сухие и расчетливые в отношении других стран инвесторы все чаще переходят на возвышенные слова о духе Конституции, когда речь заходит о России.
В чем проблема? Россия в отличной финансовой форме: мощные золотовалютные резервы (около $90 млрд), невысокая долговая нагрузка (менее 1/3 ВВП), функционирующий стабилизационный фонд. При чем здесь выборы губернаторов и переход к пропорциональной системе выборов в Думу?
На самом деле ничего удивительного в такой реакции инвесторов нет. Людвиг Эрхард, немецкий экономист, автор послевоенного экономического чуда в Германии, как-то в пылу полемики с оппонентами произнес: “У немецкого народа вообще имеется склонность терять чувство реальности… Это, несомненно, слабость характера, которая как раз и в недавнем прошлом была причиной нашей трагической судьбы. Неужели же он (наш народ) должен срывать незрелые плоды с дерева? Когда недалеко до урожая?”
Та же логика и у инвесторов, ведь устойчивость бизнеса держится уважением к реальности и признанием того факта, что злоупотребления законом не могут быть аргументом за его отмену или немедленное изменение. А к основному закону – Конституции – в мире вообще принято относиться с особым пиететом, как к документу, написанному на века.
Реакция инвесторов на идею реорганизации власти в предложенной форме (с отменой прямых выборов губернаторов) может оказаться жесткой. Для них сама постановка этого вопроса, даже в формате обсуждения, уже означает приговор искомой стабильности и может привести к свертыванию инвестирования. И это при том, что прямые иностранные инвестиции в страну составляют всего около 1% ВВП (в Казахстане – 7,4%, в странах Восточной Европы – от 5% до 10%).
Изменение фундаментальных принципов государственного устройства, независимо от их содержания, – всегда риск. Предложения сделать их временными, возможно, еще более укрепят озабоченность зыбкостью российского государственного фундамента. Содержание предложений по реформе власти тоже может озадачить инвесторов. Большинство из них – граждане развитых стран, преимущественно из Европы и Америки, где институт прямых выборов вообще и выборов региональной и местной власти в частности чрезвычайно почитаем. Для них услышать об отмене (замене) этого института – едва ли не культурный шок, который вполне способен повлиять и на инвестиционные решения.
До сих пор есть вероятность, что внесенные законопроекты будут пересмотрены. Недавнее предложение председателя ЦИК об ограничении срока действия данных предложений 10 годами – лишнее тому подтверждение. Однако даже невоплощенные идеи несут в себе потенциальные риски.
Первое – сам факт того, что фундаментальный принцип государственного устройства, такой, как прямые выборы губернаторов, подвергнут сомнению, свидетельствует о политической нестабильности. И это, безусловно, добавит иностранным инвесторам страхов по поводу их инвестиций в Россию.
Второе – формат, в котором были изложены предложения, – расширенное заседание правительства, не соответствует революционности содержания этих предложений. Такие предложения заслуживают гораздо большего: обращения президента к народу или к Федеральному собранию. Они все-таки касаются основ государственного устройства. То, что произошло, говорит скорее о том, что доминирующий взгляд на проблему – технократический. Просматривается отношение к государству и обществу как к конструктору, из которого можно собрать нужные элементы. С точки зрения инвестора такой подход несет в себе существенные риски, поскольку полноту и многообразие общества невозможно сымитировать и упростить до модели. Собрать государственное устройство из различных элементов и быстро его поменять в момент кризиса – значит создать дополнительное политическое напряжение. К тому же фундаментальные принципы государственного устройства, такие, как прямые выборы, как раз и призваны служить незыблемой основой государства, последней опорой в моменты кризисов, когда все подвержено изменениям; все, кроме того, что изменяться не может по определению.
И наконец, третье – это сомнение в том, что предложенный механизм отбора губернаторов приведет к искомому результату: укреплению территориальной целостности страны. Опыт начала 90-х показывает, что система, которая будет связана если не с назначением губернаторов, то с их представлением, может скорее увеличить риск политической нестабильности и нарушить возможную территориальную целостность. Какой-нибудь существенный вопрос может стать предметом конфликта между Федерацией и регионом. Вне зависимости от того, будет Законодательное собрание распущено или нет, сам по себе конфликт не исчезнет. Но, вместо того чтобы остаться в экономических и социальных рамках, он может перейти в территориальную плоскость.
Федеративное устройство тем и хорошо, что уводит и преобразует конфликты территориальные в конфликты политические, социальные, экономические, тем самым сохраняя целостность страны. И наоборот, не дает конфликтам политическим стать конфликтами территориальными. Предложенный президентом механизм отбора губернаторов становится площадкой для конфликта территориального.
Риски не исчезают – они лишь преобразуются из одной формы в другую и перетекают из одного сектора в другой. Задача политических институтов и регулирующих органов – найти адекватную структуру управления рисками. В этом контексте федеративная структура государства, основанная на прямых выборах губернаторов, является апробированным и весьма надежным средством.
Уникальна ли российская ситуация? Вообще говоря, нет. Примеров, когда экономические или политические кризисы приводят к желанию пересмотреть государственное устройство, очень много. Даже в такой устойчивой федерации, как США, кризис 30-х гг. вызвал к жизни огромное количество проектов по пересмотру политического деления США. Несмотря на то что они не дошли до серьезного обсуждения в Конгрессе и Сенате, пресса и литература, в том числе и научная, того времени пестрят такого рода проектами: уменьшить число штатов, сделать специальное районирование США по округам Федеральной резервной системы и т. д. Потом же, как только кризисная ситуация спала, все, естественно, забыли об этих проектах, и сбыться им было не суждено.
Отличие России состоит в том, что реализация подобных проектов не проходит длительных стадий обсуждения и начинается немедленно, а это явный признак политической нестабильности.