ИННОВАЦИИ: Полезное вмешательство государства
Традиционно считается, что целью экономической политики должно быть улучшение инвестиционного климата. Но институциональные реформы требуют долгого времени. Опыт новых индустриальных стран показывает, что в условиях несовершенства рыночных механизмов двигаться нужно еще по крайней мере в двух направлениях: снижать издержки выхода предприятий на новые рынки и уменьшать прямые риски новых проектов.
Такие действия нужны, когда бизнес рассматривает риски инноваций как чрезмерные. Инновационная активность российских предприятий пока остается на низком уровне, поэтому поддержка инноваций должна стать одним из приоритетов правительства.
Для выработки механизмов такой поддержки можно использовать успешный опыт новых индустриальных стран, которым удалось серьезно продвинуться в развитии инновационной активности и повышении конкурентоспособности национальных экономик, несмотря на не очень благоприятный экономический климат, сопротивление традиционных институтов и недостаток ресурсов. В числе таких стран Чили, Мексика, Израиль и Южная Корея.
Благодаря созданию Фонда Чили и системы “институтов развития” Чили удавалось в течение последних 20 лет обеспечивать 6%-ный среднегодовой темп роста ВВП при одновременном расширении несырьевого экспорта. Израиль с помощью программ развития венчурной индустрии и поддержки высокотехнологичных компаний смог из страны с военно-аграрной экономикой превратиться в один из центров глобальной новой экономики. Южная Корея благодаря пересмотру своей промышленной политики и адаптации ее к новым условиям сумела в короткие сроки преодолеть последствия кризиса 1997–1998 гг. и вернуться на траекторию устойчивого роста.
Недостаток прямой господдержки в том, что она может способствовать коррупции. Как пишет известный экономист Дани Родрик, на одну Корею, к сожалению, приходится много Заиров. В 1970–1980-е гг. развивающиеся страны продемонстрировали, что в условиях несовершенных рыночных и общественных институтов адресная господдержка часто ведет к выбору неэффективных проектов, которые приносят прибыль узкому кругу заинтересованных лиц – в ущерб всей экономике и обществу. Эти широко известные “провалы государства” объясняют традиционное недоверие либеральных экономистов к промышленной политике и ее инструментам.
Опыт новых индустриальных стран показывает, что, хотя риски “провалов” нельзя полностью устранить, их можно уменьшить. Анализ этого опыта позволяет выделить принципы, на которых нужно строить политику стимулирования инноваций.
1. Стремление дать пример инновационного роста. Средства, выделяемые правительством, могут стать катализатором инновационных процессов, если в результате успеха первых проектов бизнес убедится, что “это возможно”. Таким катализатором для венчурной индустрии в Израиле стала правительственная программа Yozma с общим объемом финансирования в $100 млн. Спустя семь лет после начала ее реализации в Израиле действовало свыше 100 венчурных фондов, в управлении у которых находилось около $10 млрд.
2. Существенное софинансирование проектов при сохранении управления в руках бизнеса. В Чили и Израиле уровень государственного софинансирования составляет около 40%. Во всех случаях проекты управлялись самим бизнесом или специализированными посредническими организациями. При этом попытки избыточной регламентации обычно вели к провалу. Так случилось с израильской программой Inbal, предоставлявшей частным венчурным инвестфондам госгарантии. Учтя негативный опыт, правительство Израиля в рамках новой программы Yozma объявило о приватизации пакетов акций в создаваемых инвестфондах. Последующее развитие показало, что этот шаг создал стимулы для быстрого роста капитализации фондов Yozma.
3. Децентрализация господдержки. Правительства одновременно используют различные каналы поддержки инновационной активности. Такое многообразие уменьшает риски “провалов государства”, делая возможным расширение поддержки эффективных программ при свертывании неудачных.
4. Сохранение старых инновационных институтов. При всей возможной неэффективности существующих институтов они выполняют определенные функции, и их радикальное разрушение может негативно отразиться на инновациях. Пример адаптации старых институтов к новым условиям – эволюция чилийской госкорпорации CORFO, которая за 65 лет своего существования претерпела три серьезные трансформации и тем не менее по-прежнему играет большую роль в стимулировании инноваций.
5. Формирование доверия к новым институтам через личную репутацию управляющих. Для успеха любой политики важно доверие к ней со стороны тех, кому она адресована. Особенно острой проблема доверия становится, когда среди экономических агентов преобладают негативные ожидания в отношении правительства. Считается, что доверие к новым институтам может быть обеспечено лишь за счет прозрачности их деятельности. Однако соблюдение требований прозрачности связано с большими издержками. В этом случае доверие к новым институтам может достигаться за счет включения в состав их органов управления представителей государства и бизнеса, которые пользуются уважением в обществе и деловой среде.
6. Важным механизмом повышения эффективности “институтов развития” является регулярная внешняя оценка реализуемых программ. Такая оценка, проводившаяся в Чили и в Израиле с привлечением международных экспертов, позволила определить общеэкономический эффект этих программ и соотнести его с затратами правительства.
7. Реализация поддержки через бизнес-посредников. Чиновники, как правило, не обладают достаточной квалификацией для того, чтобы оценить качество представляемых проектов. Кроме того, прямые контакты c представителями бизнеса увеличивают риск коррупции. Для уменьшения подобных рисков целесообразна передача функции господдержки частным посредникам. В Чили программы поддержки инноваций реализуют не ведомства, а 21 независимое агентство, большинство из которых – частные неприбыльные корпорации, работающие по контракту с правительством.
8. Предоставление услуг вместо денег. Стимулы к извлечению ренты из взаимодействия с государством ограничиваются, когда предприятиям вместо денег предоставляются услуги: обучение персонала, содействие сертификации продукции, предоставление научно-технической информации и результатов научных исследований, осуществленных за счет бюджета, аренда площадей на льготных условиях. Пример такой поддержки – программа содействия сертификации предприятий малого и среднего бизнеса в Чили по стандартам ISO-9000. Правительство финансировало 50% расходов на прохождение сертификации, вторую половину оплачивала компания, обратившаяся за поддержкой. Результатом программы стало снижение барьеров выхода предприятий на внешние рынки, что способствовало повышению конкурентоспособности экономики Чили.
9. Поддержка кооперации и взаимного обучения. Ограниченность финансовых ресурсов подталкивает правительства к оказанию поддержки не индивидуальным предприятиям, а их группам или отраслевым ассоциациям. CORFO поддерживает групповые поездки за рубеж чилийских менеджеров, софинансирует создание частных центров передачи технологий. В Бразилии госагентство CODEVASF помогало сельхозпроизводителям в решении общих проблем: уничтожение фруктовой мухи, диверсификация продукции, установление и выполнение стандартов качества. Правительство Кореи помогает малым инновационными компаниями использовать оборудование крупных корпораций и государственных исследовательских институтов.